Reforma Agraria vs. Mercado de tierra o Reformas Agrarias complementadas por Mercados de Tierras regulados por el Estado
Existe una apreciación generalmente compartida en sentido que el “acomodamiento” de los sistemas de tenencia de la tierra responde a modelos de desarrollo específicos o a un determinado estado de situación de la cuestión agraria (Groppo), que tiende a armonizar su combinación con otros factores productivos (capital, trabajo, tecnología, conocimiento). Este acomodo se da en términos de un considerable sustento político. Las tres generaciones de reformas anotadas por Gordillo y las estructuras de tenencia de la tierra planteadas por Van Dam pueden ser aplicadas a este contexto.
Existe desacuerdo en sentido que las Reformas Agrarias plantean objetivos diferentes y son escenarios distintos a los mercados de tierras; mientras que algunos argumentan que el mercado de tierras constituye una nueva modalidad de Reforma Agraria, otros, la mayoría, anota que son únicamente complementos a la intervención directa del Estado en el acceso a la tierra. Se acepta, en general, que la liberalización de los recursos -en el que se inscribe el mercado de tierras- tendería a crear una armonía entre los factores productivos, que no necesariamente es compatible con criterios de equidad y justicia.
Sin embargo, es un consenso el hecho que las Reformas Agrarias van mas allá de la simple distribución de la tierra y por tanto todavía viene siendo una necesidad no resuelta la demanda de articulación de actividades que faciliten la productividad, producción y mercadeo, paralelamente a procesos de distribución de tierras. Este aspecto central -la complementariedad y el sentido de proceso- pese a ser una constante en todos los casos de Reformas Agrarias, nunca ha podido ser del todo aplicable en América Latina. La renovada opción por la institucionalización de los mercados de tierras, si bien parece una forma novedosa en el contexto de América Latina, no se debe olvidar que estos planteamientos han estado siempre presentes a partir de finales del siglo pasado ya sea apoyados en practicas informales o por un marco legal que ha tendido a formalizar dichas relaciones, no siempre con éxito.
Formalización de los mercados de tierra
Adicionalmente al aspecto anterior, no cabe duda que muchos países a lo largo de su historia Republicana han intentado destrabar los obstáculos a la operación de los mercados de tierras. Las formulas impositivas, de privatización de los recursos naturales mediante expropiación de derechos comunales, formalización de los registros de propiedad, y el estimulo al arrendamiento de tierras, no son ecuaciones nuevas. Estas han estado presentes –con diferentes objetivos y priorización de actores productivos- a lo largo de la historia. Sin embargo, los resultados en el nivel optimo que presupone el documento de Jaramillo, nunca han sido logrados. Estos aspectos han sido considerados prioritarios no solamente para la actual modalidad de las Reformas Agrarias asistidas por el mercado, sino también para las Reformas Agrarias entendidas en el sentido clásico.
Todas las evaluaciones realizadas de los procesos de Reforma Agraria demuestran que los objetivos no se cumplieron en el nivel de sus formulaciones iniciales. Las principales limitaciones son sin lugar a dudas la escasa capacidad técnica-institucional para implementar los instrumentos de política, los presupuestos asignados, y la gran distancia que existe entre las políticas y los propios procesos de aplicación de las mismas influidos básicamente por presiones de orden social y político. En este sentido, los obstáculos reales para el acceso a la tierra son técnicos e institucionales, pero principalmente políticos. Son las correlaciones de fuerza entre distintos actores sociales con intereses contrapuestos: terratenientes y sin tierras. Por lo mismo, el escenario favorable para la aplicación de una modalidad de mercados de tierra -como mecanismo redistributivo- queda seriamente en duda, especialmente tomando en cuenta las moderadas estabilidades de las políticas macro-económicas, fiscales y sectoriales de nuestros países en el largo plazo. Mas aun, si el prerrequisito para que el mercado de tierras conduzca preferentemente al acceso a nuevas tierras de los pequeños productores es altamente dependiente de financiamiento adicional proveniente de los presupuestos estatales, banca privada, y básicamente de recursos de la cooperación internacional, lo que se traducirá en esfuerzos parciales, muy costosos financiera y socialmente y de bajo impacto real.
El hecho que los mercados de tierras son los mas imperfectos, al mismo tiempo que los mercados financieros para los pequeños productores están muy poco desarrollados, exige priorizar la combinación de las intervenciones de los gobiernos en conjunto con las practicas de mercados de tierras y el estimulo a otras formas de acceso directo a la tierra.
Tierra, empleo rural y tamaño eficiente de la propiedad
Las políticas de tierras promovidas desde organismos internacionales estuvieron enfocadas a optimizar una estructura de tipo mediano con capacidad comercial y exportadora. Actualmente este modelo viene siendo cuestionado y el énfasis es puesto en la eficiencia de la pequeña propiedad, básicamente por su capacidad generadora de empleo intrafamiliar. Sin embargo, todavía están latentes las contradicciones de tamaño de propiedad y absorción de mano de obra familiar (como estructura de subsistencia) en contra de una agricultura comercial exportadora y ahorradora de mano de obra (que básicamente sigue siendo la mediana).
Los pequeños mercados urbanos (locales o regionales) a los que alimenta la agricultura familiar cada vez son mas escasos o débiles como efecto de las políticas de libre comercio que alientan países desarrollados los cuales –con enormes subsidios de por medio- incrementan su competitividad y la baja de precios de los productos agrícolas. Las políticas de atracción de la mano de obra por parte de actividades no agropecuarias en general no han tenido éxito; solo el empleo precario informal urbano se ha visto incrementado como resultado perverso de las políticas mercantiles de tierras. Por lo mismo, mas que la reasignación del acceso a los recursos naturales por razones de equidad, parece ser que el retorno a una discusión sobre la importancia de reimpulsar el acceso de los pobres a la tierra tiene relación con su alta capacidad generadora de empleo de mano de obra, por lo tanto la priorización de la pequeña propiedad como unidad económicamente mas eficiente, aunque en muchos casos agrícolamente menos rentable. En general la empresa agropecuaria ha tendido a reducir el empleo de mano de obra rural debido a su articulación con procesos tecnológicos liderizados por procesos de mecanización en líneas de cultivos que secundarizan la seguridad alimentaría de las naciones.
Sin embargo, esta discusión si no esta centrada en la articulación de procesos económicos rurales (mas allá de lo agrícola) que puedan estimular un crecimiento de la economía a escala global, lo único que esta conduciendo es a crear las condiciones para extender y mantener la pobreza rural aun cuando implícitamente considere las articulaciones entre economías rurales y urbanas. Los planteamientos de la Coalición Popular, a pesar de que no es evidente que existan ahora mejores condiciones para el acceso de los pequeños productores a los mercados de tierras, resumen las consideraciones optimas para la transformación de este proceso en un circulo virtuoso en el marco de una agricultura sostenible. Esto supone un cambio radical en la política de los gobiernos, cada vez menos basados en el estimulo al desarrollo rural como uno de los pilares del crecimiento económico nacional. Esto no tiene que ver solamente con voluntad política, o planteamientos “diplomáticos” de organismos internacionales, sino con indicadores reales respecto al aporte de la agricultura a la economía nacional. Agricultura que es cada vez mas inestable y esta regulada por practicas de comercio inequitativas hacia los países tradicionalmente agrícolas. En este marco, muchas veces las propuestas formuladas por agencias multilaterales son absolutamente contrarias a lo que sucede en el nivel practico y cotidiano, puesto que las políticas proteccionistas y de subsidios de los países desarrollados desestimulan la producción agrícola tanto tradicional como comercial de los países en desarrollo.
Tierra y desarrollo agrícola globalizado
Las políticas de tierras se vienen desarrollando todavía en el marco de las políticas sociales y de disminución de la pobreza. Sin embargo, si bien las opciones por el mercado de tierras se pueden inscribir (aunque no explícitamente) en la opción de crear unidades económicamente viables favorecidas por el uso productivo del recurso tierra, queda soslayada una discusión que se refiere a la cada vez mas diferente relación que los productores adquieren con la tierra. No es solo una nueva dinámica de flujos económicos sino también de estrategias diarias de competencia. Esta realidad afecta a todos los productores (grandes o chicos). Una distribución equitativa de la tierra sin elementos complementarios como son el desarrollo de mercados para los productos (cada vez menos locales, mas expandidos y mas competitivos) no tiene ningún sentido. Por lo mismo, el tema ya no es solamente distribuir la tierra para producir (brindando capacidad técnica a los productores), tomando en cuenta colateralmente que la sobre-producción es básicamente el dilema de los países llamados desarrollados. Actualmente se ha añadido una nueva variable a la de simplemente producir, se trata principalmente de vender de manera estable la producción. Este tema ha sido poco abordado en el marco de esta conferencia, posiblemente como una variable implícita.
Sin embargo, queda claro que persiste una dicotomía entre políticas que faciliten la sobre vivencia de los agricultores y el estimulo a los agricultores competitivos (pequeños y medianos agricultores comerciales). En relación con el anterior punto sin embargo debe mencionarse que los campesinos migrantes o menos agricultores tampoco encuentran reales alternativas de acumulación en actividades rurales no agrícolas pero tampoco en las no rurales. Luego de haberse experimentado con poco éxito modelos económicos basados en el desarrollo local no agrícola, se mantiene el énfasis en sentido que el acceso a la tierra se halla en la base misma de la problemática rural como condicionante de la pobreza, precisamente debido a la fragilidad de ese tipo de soluciones. Queda claro, que este tipo de experiencias muchas veces ambivalentes desarrolladas por los países de la región lleva a considerar discusiones de larga duración (como esta de la Reforma Agraria); sin embargo, si las discusiones no son dirigidas por nuevos paradigmas ampliados en el próximo punto, este debate seguirá un camino repetitivo y estéril, considerando que la tierra por si sola ya no es una condición suficiente para inducir la modernización en el campo o para disminuir la pobreza rural, como pudo haber sido en décadas pasadas.
Tierra y productores eficientes
Adicionalmente al aspecto anterior existe la preocupación en sentido que la tierra debe estar disponible para los productores eficientes (selección darwiniana). Sin embargo, se puede colegir que el productor eficiente no es solamente aquel que obtiene el mayor rendimiento por hectárea con menores índices de degradación de los recursos naturales, sino y fundamentalmente aquel que generando el mayor empleo posible a nivel intrafinca, puede acercarse y controlar un mercado lo mas establemente posible de venta de sus productos, lo que a su vez implica un conjunto complejo de variables de control de cantidad y calidad de su producción. No se sabe con claridad cuales son las implicaciones de este contexto sobre los procesos de manejo de las propiedades y la conformación de economías agrícolas de escala. Sin embargo, el productor que logra lo anterior puede al momento presente tener muchas mas oportunidades para elevar la productividad del recurso tierra, mientras que el que no lo logra simplemente esta desarrollando una estrategia inevitable de subsistencia de su hogar rural en condiciones cada vez mas desventajosas. Esta situación parece ser el tema central en países que ya han resuelto aspectos relativos a la seguridad del derecho propietario, registro y catastro de la propiedad rural. Es decir, la disponibilidad de tierra se encuentra cada vez mas articulada con el acceso a capital, tecnología, gestión y acceso a mercados, o lo que ha sido denominado como el acceso a las determinantes de la competitividad.
Son posiblemente las empresas agropecuarias las que están inmersas en este modelo, sin embargo esto no excluye que campesinos pequeños también se hayan incorporado exitosamente a nuevos nichos de mercados. Cuando se logra esta dinámica económica, los mercados de tierras pueden constituirse en mecanismos mas ágiles para la conformación de una unidad económica viable en términos de la relación ampliación superficie de cultivo, rendimiento por hectárea y retorno neto de la producción. Las variables que puedan regular este comportamiento y los tamaños óptimos de propiedad son todavía desconocidos.
El estimulo a adicionales formas de acceso
Otro aspecto importante de destacar es la importancia de las formas de arrendamiento como mecanismo de acceso a la tierra. La constatacion de la dificultad actual de encarar procesos de Reforma Agraria debido a contextos políticos locales e internacionales desfavorables, pareciera que esta implicando la necesidad de estimular otras estrategias de acceso a los recursos naturales practicadas ampliamente por los productores campesinos. Al igual que otras políticas –como los mercados de tierras- el impedimento o ausencia de legalización de estas practicas –el arriendo- no impide que en los hechos las mismas se desarrollen como importantes estrategias básicamente por parte de los pequeños productores. Si bien el estimulo a dichas practicas de arrendamiento con la mediación de un conjunto de políticas podrían movilizar el recurso tierra al interior de los productores rurales, este debe considerarse como un aspecto complementario y no central.
Propiedad de la tierra y aspectos de genero
El acceso a la tierra en nuestros países no se realiza de manera similar según se trate de hombres y mujeres. Se puede constatar que el conjunto de los mecanismos de acceso (herencia y compra) privilegian particularmente a los hombres. Esto tiene relación no solo con el sesgo de las políticas publicas, mayor incorporación de los hombres en las instancias de gestión y negociación, sino también con complicadas practicas culturales que privilegian la dotación de la tierra (mas grandes y de mejor calidad) a los hombres, en contraposición con tierras mas pequeñas y de menor calidad que son poseídas por las mujeres. Esto se refuerza con los esquemas de parentesco de las comunidades campesinas e indígenas basadas en relaciones patrilocales. Tomando en cuenta que cada vez mas las mujeres son las responsables de los hogares rurales, la situación anterior viene generando mayores problemas en lo que se refiere a la inseguridad en la propiedad de la tierra y en la toma de decisiones con relación al uso de los recursos. Esta situación esta generando en algunos países iniciativas de políticas de titilación conjunta a hombres y mujeres como medio para solucionar esta desigualdad. Asimismo, se ha podido constatar que el mercado de tierras ha privilegiado el acceso a los hombres, dejando a las mujeres con la herencia como única forma de acceso.
Gracias también a todos ustedes: a aquellos que dedicaron su tiempo e intelecto a generar este proceso de compartir conocimientos y experiencias y a aquellos que invirtieron preciosos minutos en estudiar las ideas transmitidas.
Gracias por su muy valiosa participación.
Cordialmente:
Miguel Urioste F.
Director
Fundación TIERRA