Ejemplos de tipos de instrumentos de reforma agraria y las formas de acceso a la tierra

Acceso intrafamiliar

 El hecho de que la unidad familiar posea tierras puede ser ventajosa para sus  miembros, quienes de no ser así, no tendrían acceso a la tierra dada la falta de recursos económicos o  a la discriminación laboral basada en atributos físicos (edad, género, salud). Cuando una unidad familiar posee tierras, sus miembros pueden participar en la producción agrícola. La fuerza laboral, que de otro modo estaría inutilizada, puede ser integrada a las actividades de ingreso familiar (Platteau, 1998).

El concepto de separar las tierras para diferentes grupos familiares es más importante en Africa sub-sahariana que en América Latina. En Africa, existe una división marcada entre la tierra familiar y las tierras trabajadas por las mujeres. En América Latina hay ciertas separaciones que  aún afectan las actividades de desarrollo rural y deben ser consideradas en los enfoques hacia políticas orientadas al cambio de tradiciones locales. El cambio de las tradiciones locales puede implicar nuevas formas de toma de decisiones respecto de quien hereda la tierra en determinadas condiciones y a la manera en que las mujeres pueden insertarse a sí mismas efectivamente en los procesos de distribución de la tierra.

La separación del trabajo en América Latina está más relacionada con el tipo de actividad que con el área de la tierra; no obstante, ambas pueden coincidir y llevar a la separación de las tierras trabajadas por hombres o por mujeres o a la distinción entre los miembros de la familia. Las mujeres se encargan de los huertos; los hombres se ocupan de la tierra destinada a los animales. Estas divisiones son de larga tradición. Tienen parte de su razonamiento en las diferentes actividades del ciclo de vida de  hombres y mujeres o son utilizadas por los jefes de familia como estrategias coercitivas para lograr la especialización o la implementación de economías de escala dentro de las familias (Binswanger et al., 1986).

Transferencia intrafamiliar

Parte de la eficiencia tradicional de la reforma agraria se debe a la amenaza de la expropiación. Las familias que poseen grandes extensiones de tierra, en su afán por evitar la expropiación, pueden superar la discriminación tradicional, distribuir la tierra equitativamente entre los hijos y evitar la parcelación. De la misma forma, la transferencia de la tierra antes de la muerte de su dueño puede evitar el pago de impuestos por concepto de herencias y reducir los costos generales de transacción.

Herencias

La primogenitura, la selección del heredero según criterios de género y nacimiento (el hijo mayor), es probablemente el método más generalizado de discriminación en las herencias y su fin es evitar la reducción del tamaño del predio. Mantener cierto tamaño de la unidad familiar agrícola tiene  ventajas en lo que respecta a las economías de escala y a los beneficios secundarios, como el acceso a créditos y subsidios (Carter et al., 1998). En este sentido, la unidad familiar no considera el desarrollo de la comunidad. Las grandes familias otorgan capital productivo solamente a miembros seleccionados. Los otros miembros pueden disputar la decisión, lo que a menudo conlleva a violentos conflictos, o aceptarla y partir. También existe el problema de la autodeterminación insatisfecha que los hijos mayores pueden enfrentar cuando no están interesados en la agricultura dada la incertidumbre del futuro económico bajo las actuales condiciones. Otros grupos de la población que prefieren la división por igual entre sus herederos reducen las economías de escala de los predios al dividirlos  en unidades ineficientes desde el punto de vista agrícola, situación que conlleva a la disminución de los ingresos.

La herencia puede ser una medida de seguridad intrafamiliar importante. Por ejemplo, en el caso de los ejidos mexicanos, los miembros varones eran instados a nombrar a sus esposas o parejas como sus primeros herederos  de las tierras con el objetivo de evitar la pérdida del acceso a la tierra dentro de la comunidad. De esta manera la familia no perdía derechos comunitarios. El proceso de herencia sirve como mecanismo de Aseguramiento.

Acceso a la tierra a través de la membresía comunitaria

La comunidad misma puede ser considerada como una gran familia con una estructura más compleja. Los conceptos de mantener lotes de tamaño suficiente, economías de escala y los problemas de equidad se aplican a las comunidades como a las familias. El acceso a la tierra a través de una comunidad puede tener como resultado la administración de recursos de propiedad común. La administración de recursos de propiedad común excluye a las personas ajenas a la comunidad y distribuye los recursos sólo entre quienes pertenecen a ella. Los problemas de gestión que enfrentan las comunidades son el creciente número de miembros de la comunidad, el decaimiento de la productividad de sus tierras, la degradación de los recursos naturales   relacionados con la tierra, la necesidad de modernizar sus sistemas de producción, y la presión cada vez más insistente que ejercen individuos externos y el Estado sobre sus tierras. Es necesario abordar los problemas derivados del polizón o gorró (free-rider) y de la falta de instituciones.

Las formas de acceder a las tierras comunitarias son variadas y dependen del tipo de tierra. Las comunidades asignan tierra para el uso agrícola a la misma familia durante muchos años e incluso durante toda una vida. Todos los otros usuarios potenciales están excluidos. Las tierras forestales y las tierras de pastoreo rara vez son asignadas a un único miembro de la comunidad. Por lo general, son administradas en forma comunitaria. Existe la tendencia a sobrexplotar estas tierras, lo que durante este último siglo ha derivado en  niveles de degradación de suelos y vegetación bastante serios. Muchos ejemplos de uso no sostenible de los recursos de propiedad común tienen sus orígenes en  políticas estatales, en la corrupción local y en la falta de organización por parte de las mismas comunidades. El Estado en su rol de institución administradora de recursos naturales está en retirada, a pesar de que aún no se han establecido otras opciones institucionales. No obstante, las comunidades combinan grandes áreas para la administración de recursos de gran escala y aún así pueden depender del capital social para la implementación y aplicación de las reglas de administración. Mejores políticas estatales podrían ayudar al fortalecimiento de las comunidades en el administración local de los recursos naturales.

Acceso a la tierra a través de la compra

El acceso a la tierra a través de su compra tiene varias ventajas para los futuros dueños. Estos pueden utilizar el recurso de la manera que consideren más efectiva sin tener que verse involucrados en dilatados procesos de toma de decisiones, como acuerdos de arrendamiento o acuerdos comunitarios. Las ganancias económicas derivadas de actividades relacionadas con la tierra están destinadas por completo a aumentar el ingreso del hogar. Los incentivos de llevar a cabo prácticas de administración efectivas son bastante altos. Desde el punto de vista de la mitigación de la pobreza, la desventaja es que los pobres no poseen dinero para comprar tierras. Después de todo, si lo  tuvieran, no serían pobres. Binswanger ha demostrado (1986) que la compra de tierra mediante créditos no es una opción viable para los pobres.

El valor de la tierra agrícola puede ser dividido en tres subvalores: el valor que posee como factor de producción agrícola; el valor que se deriva de otros beneficios; el valor de los costos de transacción que resultan del proceso de compra y transferencia en sí. Si los mercados fueran perfectos, o al menos estuvieran cerca de serlo, el valor resultante de las actividades agrícolas podría ser cubierto mediante crédito. Las ganancias que los propietarios generaran a partir de las  actividades agrícolas sobre la tierra adquirida  serían suficientes para pagar los intereses y el capital de la deuda. La determinación del valor generado por otros beneficios o beneficios indirectos es más complicado. Algunos beneficios, como el acceso a créditos y subsidios, derechos en la toma de decisiones local, especulación, lavado de dinero, o compras estratégicas para actividades ilegales, sólo comienzan a ser efectivos cuando la unidad de tierra posee cierto tamaño. Puede que los propietarios no puedan o no estén dispuestos a sacar provecho de estos beneficios, en especial los pequeños terratenientes. Finalmente, el proceso de transacción de la tierra puede ser complicado y costoso. Los impuestos sobre las ventas pueden llegar al 20% del valor básico de la tierra y los costos de inscripción más los arreglos legales pueden agregar otro 20% al precio que tenía la tierra originalmente, lo que vuelve prohibitivo para los pequeños campesinos o para los pobres sin tierra acceder a ella por este medio.

Para que los dueños de la tierra puedan ingresar a la agricultura productiva, deben cubrir los costos de operación y las inversiones que se derivan de las actividades sobre la tierra. Si han comprado la tierra a través de créditos, no pueden utilizarla como garantía para las inversiones.

Acceso a la tierra a través del arriendo

Los sistemas de arrendamientose utilizan cuando no se puede comprar la tierra (por ejemplo, debido a la concentración de propiedades, leyes consuetudinarias que restringen la compra de tierras, restricciones de la reforma agraria, falta de capital) o cuando los productores prefieren no utilizar el capital en inversiones de largo plazo y/o desean evitar los costos del factor trabajo.

El arriendo de tierras es un instrumento útil para ajustar el tamaño de los predios a unidades adecuadas de producción. En América Latina, no obstante, el arriendo de tierras no es muy común. Esto probablemente tiene sus razones en la situación de inseguridad legal. Muchos propietarios no desean correr el riesgo de verse involucrados con arrendatarios que no les pagan o que no abandonen las tierras una vez que el período de arriendo ha terminado. En muchas áreas, el sistema legal no protege los derechos de propiedad de una manera suficientemente adecuada como para incentivar el arriendo de tierras.

Las ventajas del arriendo de tierras para los pobres son variadas. El arrendatario puede hacer uso de la tierra para la producción agrícola con muchos menos recursos de los que se necesitan para comprar la tierra. Los pagos por el arriendo se hacen una vez al año. El valor del arriendo no incluye el valor de los beneficios secundarios dado que éstos últimos le corresponden al propietario. Los costos de transacción de los arriendos son mucho menores que los que implica la compra de la tierra.

Medierías

“Subir la escala agrícola” es un concepto basado en el supuesto de que si el objetivo es administrar eficientemente la tierra, el individuo tiene que adquirir experiencia y habilidades en el ámbito agrícola. Esto se puede lograr comenzando por trabajar como mediero, situación en que los individuos celebran contratos con el propietario. Debido a que no poseen los recursos financieros para pagar por el arriendo con anticipación y a que siguen estrategias orientadas a evitar los riesgos, acuerdan pagar al propietario un cierto porcentaje de la cosecha. Una vez que el propietario ha recibido este porcentaje de la cosecha, el contrato entre ambos llega a su fin y ambas partes pueden decidir si desean celebrar otro contrato para el próximo año.  A medida que los recursos y habilidades de los medieros aumentan, buscarán acuerdos de arrendamiento que les permitan recibir un porcentaje mayor de las ganancias de su trabajo. La ventaja para el propietario es el bajo costo de supervisión.

La imagen negativa asociada a las medierías tienen su origen en el hecho de que históricamente los medieros tienen muy poco poder de negociación cuando se enfrentan a los terratenientes. Los propietarios han utilizado su poder local y la miseria de los pobres rurales para establecer contratos que han significado grandes beneficios para los terratenientes.

Contratos de arriendo fijo

El próximo peldaño en la escala agrícola es participar en contratos de arriendo fijo. El arriendo debe ser pagado en su totalidad a comienzos del año.  El riesgo es asumido por el arrendatario, de la misma forma en que le pertenecen todas las ganancias. Estos contratos se llevan a cabo en ambientes y prácticas agrícolas más predecibles. Las partes saben con un alto grado de seguridad cuales deben ser sus expectativas.

El último paso en la ascensión de la escala agrícola es participar en mercados de venta de tierras. El individuo, con la experiencia y los recursos necesarios, puede comenzar a comprar tierras mientras sigue tomando otras en arriendo. El último paso sería convertirse totalmente a la posición de un terrateniente que no arrienda tierras.

Arrendamiento revertido

El arrendamiento revertido, un arreglo en que los pequeños agricultores arriendan sus tierras a grandes compañías, se está haciendo frecuente en América Latina a medida que estos se encuentran con que no pueden asumir los insumos intensivos de recursos que demandan los cultivos comerciales. Esto es particularmente válido en el caso de los cultivos de variedades de alto rendimiento que no sólo requieren la compra de grandes cantidades de fertilizantes, plaguicidas y productos de control de hierbas parásitas, sino que también demandan trabajo intensivo y condiciones óptimas, como riego abundante y controlado. Otros factores que favorecen el arrendamiento revertido son los mercados imperfectos, en especial el mercado de capitales, y la falta de seguros para los cultivos, lo que hace de este tipo de producción comercial una situación demasiado riesgosa para los pequeños terratenientes. Este es el caso de los ejidatarios mexicanos, que no poseen capital y que tienen acceso limitado a créditos. Hasta hace poco tiempo, era ilegal arrendar tierras de los ejidos; no obstante, el arrendamiento informal se ha llevado a cabo por décadas.  Para las familias ejidatarias, los beneficios son bastante claros: reciben dinero en efectivo por el arriendo (con lo que se evitan el riesgo de explotar la tierra directamente) y ganan un ingreso salarial.

Una forma menos común – pero no menos frecuente en México debido a las reformas legales de 1991 y 1992 – es la toma de tierras en arriendo por parte de otros miembros del ejido que están en condiciones de acumular capital y comprar o arrendar maquinaria.

Como lección que se puede derivar del sector reformado es que puede afirmar que aquellos individuos que toman en arriendo tierras  son personas con acceso suficiente al capital como para invertir en cultivos comerciales. Quienes arriendan sus tierras, por otra parte, no tienen acceso a capital como para invertir en este tipo de cultivos y sólo son capaces de producir cultivos de subsistencia, como maíz y frijoles. Un buen lote (buenos suelos, acceso a riego, acceso a transporte) puede ser arrendado a un  precio que supera los ingresos que los individuos pueden obtener trabajando la tierra por su cuenta sin tener acceso a créditos. Por lo tanto, ha sido ventajoso para estos propietarios dar en arriendo sus tierras y encontrar, además, un trabajo asalariado para ellos, ya sea en sus propias tierras o en otro lugar. Los defensores de este tipo de arreglos de arrendamiento elogian otros beneficios esperados, como la exposición y adopción de nuevas tecnologías y prácticas agrícolas y la capitalización de la tierra. Sin embargo, para los pequeños agricultores estos beneficios no se han producido.

De la misma forma, encontramos casos de arrendamiento revertidoentre los beneficiarios de la reforma agraria en América Central que no pueden trabajar la tierra que reciben dado que no poseen capital para comprar insumos y maquinaria ni pagar servicios de asistencia técnica. En casi todos los casos, el dar en arriendo tierras derivadas de la reforma agraria es ha sido ilegal. No obstante, estas parcelas de tamaño familiar son arrendadas principalmente a agroempresas que producen cultivos comerciales (por ejemplo, caña de azúcar, soya, arroz y melones) y que contratan a los beneficiarios de la tierra como trabajadores asalariados.

Acceso a la tierra a través de la colonización

En la mayoría de los casos, la colonización se basa en la disputa o no consideración de los derechos de propiedad de otros. Cuando los gobiernos permiten la colonización, los derechos de propiedad de la tierra de las comunidades indígenas son básicamente ignorados o abolidos en beneficio de los nuevos colonizadores.  Este es el caso de la región amazónica de Brasil, Colombia y Ecuador (Mertins, 1996). Muchas comunidades indígenas aún carecen de instrumentos para defenderse contra las demandas de los nuevos colonizadores o del Estado y sus trabas. Cuentan con muy poco poder de negociación o lobby como para superar las pérdidas de territorios. Incluso en los casos en que se ha tratado de llegar a acuerdos pacíficos entre las comunidades indígenas y los nuevos colonizadores, los enfoques relativos al uso de las tierras pueden diferir substancialmente. El cultivo y el pastoreo son prácticas difíciles de integrar a una cultura que, por ejemplo, ha vivido en grandes áreas de bosques cerrados.

Otra forma de acceder a la tierra que tiene relación con la colonización es la ocupación ilegal de propiedad privada o estatal.  En muchos casos, el Estado tolera la ocupación de tierras. Si no lo hiciera, tendría que proporcionar una alternativa a los ocupantes ilegales, lo que significaría más organización y más inversiones en infraestructura.

Los propietarios de tierras privadas tienen menos compasión o paciencia con los deseos de los ocupantes ilegales. Los desacuerdos a menudo terminan en conflictos violentos, como se ha visto en Colombia, donde un estimado de 700.000 personas han sido desplazadas internamente debido principalmente a conflictos relacionados con la tierra.

La violencia como resultado de los derechos recientemente establecidos –legal o ilegalmente, correcta o incorrectamente- pueden ser una característica común de las áreas colonizadas. En estas áreas, las intervenciones del Estado aún están en desarrollo. El sistema judicial es muchas veces lento, costoso, corrupto o sencillamente no existe, lo que empuja a imponer la ley por medios propios.  El principal grupo  que busca la colonización como una forma de acceder a la tierra está constituido generalmente  por hombres, jóvenes que aceptan un alto nivel de riesgo. (GTZ, 1998).

Acceso a la tierra a través de la descolectivización

El término descolectivización se refiere al acceso a la tierra través del cambio de la administración principalmente a partir de una primera y segunda generación de cooperativas de reforma agraria. El Estado divide unidades de producción trabajadas colectivamente en lotes agrícolas individuales, como ocurrió con  las cooperativas de los Azucareros en Perú y los predios de cooperativas en Chile. Los beneficiarios de la redistribución son los antiguos trabajadores. Las personas que no pertenecen a las comunidades o cooperativas por lo general no tienen posibilidades de tener acceso a la tierra por estos medios.

Acceso a la tierra a través de la asignación

La asignación de tierras se produce con un cambio importante a nivel del poder político. Los beneficiarios ya poseen ciertos atributos que los hacen candidatos para recibir la tierra o se han ganado el “derecho” a la tierra mediante actividades por las cuales no han recibido pagos. Siguiendo una tradición de mucho tiempo, la asignación de tierras era y aún es un instrumento que utilizan quienes están en el poder para compensar a sus partidarios por sus servicios. El acceso a la tierra es seguro durante el régimen que la obtuvo, no obstante, al producirse  un cambio político, los antiguos propietarios de las tierras casi siempre disputan esos derechos y demandan la devolución de la tierra. Por otra parte, muchos beneficiarios nunca recibieron los títulos de las tierras. Los ejemplos clásicos de esta situación son las contraexpropiaciones y la devolución de las tierras a los antiguos propietarios en Chile en 1973 y en Nicaragua en 1991.

Recientemente, las ONG han dado un vuelco al proceso “tradicional” de asignación. Las primeras reformas agrarias del siglo se produjeron con la caída de los regímenes anteriores. La nueva elite política procedió, entonces, a la redistribución de la tierra. Ultimamente, los grupos de presión asignan las tierras en las primeras etapas de la lucha por la tierra. El Movimiento de los Trabajadores Sin Tierra (MST – Movimento dos Trabalhadores Sem Terra) en Brasil, que no se sustentan en las medidas coecitivaspara proteger a los ocupantes, asigna lotes a cientos de personas en una noche y los arreglos de títulos se llevan a cabo posteriormente.

4.       Tipos actuales de reformas agrarias

El acceso de los pobres a la tierra puede resolver algunos aspectos de la pobreza rural. Los gobiernos y las organizaciones de desarrollo en América Latina intentan reorganizar la distribución de la tierra con el propósito de mejorar el uso de la tierra agrícola, aliviar la pobreza y lograr condiciones de vida más democráticas y con un mayor grado de libertad. Los principales tipos de reforma agraria que se llevan a cabo actualmente se pueden dividir en seis categorías, las cuales se describen a continuación.

4.1. Reforma para facilitar transacciones de mercado

size="4"> Mercados de venta de la tierra

Actualmente, los países de América Latina intentan liberalizar sus mercados de la tierra con el fin de promover las ventas de tierras agrícolas. Se cree que a través del mercado se distribuirá la tierra a aquellos que le darán un uso más efectivo. El proceso de reforma consisten en facilitar las transacciones de mercado en general, y a proporcionar información acerca del mercado a aquellos que carecen de ella.

Los mercados de la tierra de los países en desarrollo son tan activos como los mercados de la tierra de los países desarrollados (Jaramillo, 1997). Sin embargo, tienen dos limitaciones estructurales: (i) son mercados locales y las transacciones tienen lugar entre personas de la misma comunidad o entre miembros de la misma familia; y (ii) están significativamente fragmentados, dependiendo ya sea del tamaño de predios o de la clase social de los participantes. El tamaño del mercado está limitado por la carencia de financiamiento apropiado para comprar tierra y por la actual legislación que actúa como un desincentivo para vender las tierras de gran tamaño en parcelas más pequeñas. Además, los costos de transacción son altos. Por ejemplo, para registrar tierras en Colombia, el posible dueño paga para registrar y legalizar la escritura y además paga la totalidad de los impuestos sobre la plusvalía, la retención de ingresos y el timbre de impuesto. Estos impuestos pueden representar hasta el 20% del costo total de la transacción (Acuña, 1997). En Ecuador, estos costos alcanzan aproximadamente entre el 25% y el 35% del precio de venta de la tierra. En consecuencia, en los mercados activos de la tierra, los grandes agricultores disfrutan de una capacidad sistémica de realizar mejores ofertas para la tierra disponible en comparación con los pequeños agricultores, lo cual, a la larga, podría provocar una expansión del grupo de grandes agricultores y una mayor concentración de la tierra.

size="4">Mercados de arriendo de tierras

La promoción de los mercados de arriendo de tierras parece ser más difícil que la promoción de los mercados de venta de la tierra. Es necesario que los derechos de propiedad estén vigentes y que el sistema jurídico garantice los derechos tanto del arrendatario como del dueño. Durante los últimos años, muchos países latinoamericanos han liberalizado su desfavorable legislación relativa al arriendo de tierras, adoptando un enfoque más abierto que proporciona oportunidades de acceder a la tierra a aquellos que no cuentan con los recursos para adquirirlas. A muchos sectores, como los ejidos de México, no se les permitía dar tierras en arriendo. A raíz de esto se desarrollaron mercados secundarios que impulsaban al mercado completo hacia la ilegalidad y dejaban a muchos sin protección legal.

A pesar de los progresos favorables indicados con anterioridad, los arriendos de tierra en América Latina parecen estar declinando, tanto en número como en el área total de tierra. En esta región, el porcentaje de arriendos es bajo, desde un 2% de la tierra total en Bolivia y Paraguay, hasta un 8% en Chile. Sin embargo, El Salvador, Honduras, Guatemala y Costa Rica presentan pequeñas alzas en los arriendos de tierra (De Janvry et al, 1999). En contraste, los países europeos tienen un mercado de arriendo bastante activo. Swinnen informa que la porción de tierra arrendada es del 71% en Bélgica, el 47% en los Países Bajos, entre el 33% y el 40% en Inglaterra, Gales y Escocia, y el 22% en Alemania. Sólo Dinamarca e Irlanda reportan porcentajes entre 8% y 10%. Los contratos en Europa corresponden casi en forma exclusiva a contratos de arriendo fijo, y la propiedad mixta es bastante común. Los agricultores utilizan los contratos de arriendo para ajustar los tamaños de los predios (Swinnen, 199x).

4.2. Reforma agraria con intervencion en el mercado[3]

Los principios que definen las reformas agrarias apoyadas en el mercado son: las transferencias son voluntarias; se basan en la identificación de tierrasatractivas para los beneficiarios; y el Gobierno media las negociaciones entre el comprador y el vendedor. La reforma agraria se enfoca en regiones que cuentan con una oferta excesiva de tierra en relación a las compras de tierra del programa de reforma, con el fin de evitar que se produzca un aumento en los precios de las tierras. Las agencias de reforma agraria, tales como el “Fondo Fideicomisos de Tierras” en Guatemala, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), y el Instituto Nacional de Colonización y la Reforma Agraria (INCRA) en Brasil, desempeñan diversos papeles en el proceso de la reforma apoyada en el mercado. Ayudan a determinar el precio correcto para la venta y proporcionan un subsidio a la transacción (70% del precio en Colombia, con un máximo de aproximadamente $21.000 por beneficiario, y un subsidio mínimo de US$1.600 en Guatemala). Ayudan a los gobiernos locales a desarrollar un plan de reforma agraria y asisten a los beneficiarios en el desarrollo de proyectos productivos antes de adquirir la tierra. Promueven la competitividad de los beneficiarios a través de la capacitación, asistencia técnica y acceso a crédito y a mercados. Las agencias también activan el mercado de la tierra a través de los registros de propiedad, créditos a largo plazo e información de mercado. La implementación de la reforma agraria apoyada en el mercado es descentralizada con respecto a los gobiernos y organizaciones locales. Las ONGs locales participan en la selección de los beneficiarios entre los pobres rurales, y gran parte de los servicios proporcionados a los beneficiarios son entregados por ONGs. Este enfoque vincula el acceso a la tierra con los programas de desarrollo rural. Además se realizan esfuerzos para complementar esta reforma con políticas que eliminan los subsidios al crédito, a los impuestos o al ganado que favorecen a los grandes agricultores y aumentan los precios de la tierra para los pequeños compradores (Deininger, 1998).

Sin embargo. este mecanismo es costoso los fondos fiscales son escasos y constituyen, de hecho, una gran limitación para su implementación. Con los ajustes estructurales y la eliminación de los subsidios discriminatorios de los grandes agricultores, los precios de la tierra en el caso de los predios de mayor tamaño se han reducido notablemente. En algunas áreas, con el propósito de aumentar la demanda de tierra y hallar una forma de salir de la agricultura, los arrendadores, en algunas áreas, están a favor de que los gobiernos promuevan este enfoque. Por ende, el enfoque pretende capitalizar esta oportunidad política, reducir la pobreza rural a través de un mayor acceso a la tierra, y aumentar la eficiencia al transferir tierras no capitalizadas a familias de agricultores (De Janvry, 1998).

4.3. Bancos de tierra

El Estado intenta estimular el acceso de los pobres a la tierra por medio de los bancos de tierra y  compra la tierra a propietarios privados o emplea tierras estatales y las distribuye entre los beneficiarios. Con los bancos de tierra, es posible evitar varios problemas que perjudican a los pobres rurales, surgidos a raíz de los mercados de venta de tierras. En primer lugar, el Estado se encarga de la negociación de la adquisición de la tierra. En segundo lugar, la tierra puede ser distribuida entre varios grupos que, de otra forma, no serían capaces de participar en el acceso a la tierra. Finalmente, los derechos de propiedad se originan de actividades estatales, por lo tanto existe una menor posibilidad de que se disputen con terceros.

 Una gran desventaja que presentan los bancos de tierra son los altos costos de los programas. No basta sólo la distribución de la tierra. Los beneficiarios necesitan adquirir capacidades, infraestructura básica y vínculos con los mercados de insumos y productos. Deben tener acceso a crédito para la capitalización y mecanización de la unidad de producción agrícola. Los beneficiarios que son el objetivo de los programas, los antiguos pobres sin tierra, no necesariamente tienen la capacidad de administrar un pequeño negocio. El mecanismo de selección de los beneficiarios aún no se ha establecido claramente y es en extremo vulnerable a irregularidades.

4.4 Reformas agrarias a través de la expropiación y la compensación

Estos tipos de reforma agraria generalmente son subsecuentes a un cambio drástico del poder político en un país. El nuevo régimen político emplea el poder legislativo, ejecutivo y judicial para redistribuir las tierras. En América Latina, generalmente las compensaciones son paralelas a las expropiaciones. La justificación para el cambio de propiedad surge del argumento de que la tierra tiene una función social, por ejemplo, como un medio de acceder al alimento. La tierra no utilizada o escasamente utilizada no satisface esta función. Otro argumento es que originalmente toda la tierra pertenece al Estado. Dado que en algún punto de la historia, los principales países colonizadores, España, Portugal, Francia e Inglaterra, reclamaron casi la totalidad de la tierra en América Latina, toda la tierra tuvo su origen en las monarquías. Por esta razón, la “corona” o la institución que la sustituye -generalmente el propio aparato estatal- puede reclamar todas las tierras distribuidas, lo que en este caso corresponde a los países actualmente soberanos de América Latina.

Las últimas reformas de este tipo fueron las de Nicaragua (1979) y El Salvador (1980). Las reformas agrarias se orientaban a preservar las grandes entidades agrícolas, pero a la vez distribuir el ingreso de manera más equitativa (latifundios sin latifundistas). La unidad de producción se mantenía inmutable y sólo la propiedad cambiaba de un individuo o familia a un grupo de personas. Los resultados fueron cooperativas dirigidas por el Estado, pero también predios familiares asignados individualmente.

4.5. Sistemas de facilitación para el acceso a la tierra[4]

El éxito en la implementación de un sistema de derechos de propiedad depende bastante de la aceptación de los participantes. Las normas y reglamentos que rigen el establecimiento de los derechos de propiedad pueden ser formales o informales. El capital social bien establecido en comunidades con tradiciones arraigadas puede estimular el arreglo de sistemas reconocidos por todos los miembros. Los nuevos asentamientos, en la mayoría de los casos, no pueden depender del capital social para establecer reglas de derecho de propiedad informales que funcionen. O caen en una suerte de anarquía de los derechos de propiedad o el Estado se incorpora junto con los ocupantesrecién llegados y establece de inmediato sistemas de derecho de propiedad para evitar conflictos violentos.

Los instrumentos del Estado que pueden garantizar los derechos de propiedad son los sistemas formales, tales como el otorgamiento de títulos de propiedad, el registro y el establecimiento de catastros con un sistema judicial en ejercicio. La existencia de sistemas participativos que realmente funcionen permite realizar inversiones, acceder a crédito utilizando la tierra como garantía y la posibilidad de comprar, vender o arrendar tierras. Uno de los intereses del Estado con respecto al establecimiento de sistemas participativos es utilizar estos sistemas como una herramienta para recolectar impuestos, lo cual se opone a los intereses individuales. El Estado también está interesado en aumentar la producción agrícola a través de inversiones, lo que proviene del aumento en la seguridad que se deriva de los sistemas participativos.

La agricultura moderna, con su mecanización e inversiones de capital, depende de los derechos de propiedad en funcionamiento. Sin embargo, los efectos producidos sobre la pobreza por la introducción aislada de sistemas de facilitación tales como catastros o registros de propiedad pueden ser limitados. Es posible que los honorarioso costos de registro para los procedimientos legales impida el acceso de los pequeños agricultores de esos sistemas de registros. Por ejemplo, en el pequeño pueblo de Portezuelo, en Chile, estos mecanismos estuvieron en funcionamiento durante muchos años, pero los pobres rurales no utilizaban estos servicios. Las familias no eran capaces de pagar los honorarios de registro para dividir un predio en varias parcelas luego de, por ejemplo, el fallecimiento del dueño. En lugar de eso, las familias seguían trabajando como antes, pero sin registrar la tierra a nombre de los nuevos dueños. Para el resto del mundo, el predio todavía pertenecía oficialmente al miembro de la familia que había fallecido. En forma interna, los herederos establecían una división informal para ahorrarse los costos de registro. Recientemente se ha introducido la implementación de un sistema de registro menos costoso. En este caso, los efectos han sido adversos. Se han incorporado al área las compañías forestales. Una rotación de su producción requiere entre 10 y 25 años, lo cual provoca que dependan de la seguridad de la propiedad. Cuando los pequeños agricultores actualizaron su registro de propiedad con el nuevo sistema menos costoso, recibieron atractivas ofertas por sus tierras por parte de las compañías forestales. Los pequeños agricultores vendieron sus tierras y recibieron fondos a los no habrían tenido acceso de otra manera. La tierra se convirtió en una plantación de bosques administrada en formaextensiva. El otorgamiento de título de propiedad de la tierra produjo un cambio en su uso y en su concentración (Boening, 1997; Carter y Zegarra, 1997; Carter y Salgado, 1998).

4.6. Iniciativas de organizaciones de base

Las reformas mencionadas anteriormente son intervenciones estatales o intervenciones iniciadas por el Estado. Junto con el retiro general del Estado de muchas funciones, aparecieron vacios institucionales. Los grupos de la población que no están organizados son los más afectados, ya que dependen en mayor medida de los servicios estatales. Los gobiernos democráticos y las políticas públicas que reconocen nuevas formas de organización han hecho posible que surjan organizaciones no gubernamentales y llenen algunos de estos vacios. Las ONGs organizan grupos, fortalecen el poder de negociación, y utilizan las economías de escala para la adquisición y distribución de conocimientos. Son capaces de movilizar recursos que no están disponibles para los individuos aislados. Ejercen presión pública y protegen intereses. Las nuevas tecnologías de la comunicación, especialmente Internet, proporcionan información a las ONGs y facilitan el desarrollo de redes nacionales e internacionales. Los gobiernos federales, estataleso municipales contratan ONGs para ofrecer servicios a grupos de población especialmente pobres.

Existen dos tipos de grupos de ONGs u organizaciones de base: (i) grupos proactivos que compiten con la legislación del Estado, como el “Movimento sem Terra” (MST) en Brasil y (ii) grupos que trabajan dentro del sistema legal existente, como el “Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio” (FEPP). El primero presiona por la reforma agraria, reintroduce el tema en la agenda política y utiliza las inconsistencias entre la ley federal y estatal para ocupar las tierras. El segundo ayuda a los grupos oprimidos a reestablecer sus derechos legales al ofrecer servicios que de otro modo no estarían al alcance de los beneficiarios. Parte del trabajo del FEPP es extender el sistema participativo establecido en los lugares donde el Estado es incapaz de hacerlo.

5.       Regímenes de derechos de propiedad

Debido a que, hasta la fecha, las reformas agrarias han creado una estructura de derechos de propiedad que se encuentra por debajo de lo óptimo, y dado que las reformas agrarias constituyen un tema polémico, estamos en presencia de una búsqueda de nuevas respuestas a dos situaciones opuestas: una demanda de tierra por parte de un número significativo de pequeños agricultores y personas sin tierra, y al mismo tiempo cómo estabilizar la configuración agraria.

Para entender los temas de propiedad y uso de la tierra, se requiere un cambio desde un enfoque basado en la propiedad de la tierra a uno centrado en el sistema de los derechos de propiedad. Estos últimos tienen una gran importancia, ya que determinan la distribución de recursos en un mundo donde los intereses de los usuarios están en conflicto(Vogelgesang, 1998). Los derechos de propiedad son instrumentos de la sociedad que ayudan a que los individuos formulen expectativas en su interacción con los demás (Corral, 1998). Los derechos de propiedad pueden existir como varios derechos diferentes combinados, “conjunto de derechos”, que ayudan a administrar la tierra. El éxito en la administración de la tierra depende de la calidad de la estructura de distribución y del mecanismo de distribución del sistema de derechos de propiedad.

Se pueden diferenciar cuatro regímenes de derechos de propiedad: los regímenes comunes de derechosde propiedad, los regímenes de concentración de derechos de propiedad, los regímenes dispersos de derechos de propiedady los regímenes limitados de derechos de propiedad. La sección anterior describe las formas de acceder a la tierra, lo que conlleva a la participación de individuos o grupos en uno o más de estos cuatro regímenes.

El régimen común de derechos de propiedad permite a un grupo apropiarse de todos los derechos de propiedad de la tierra. Hardin (1968) describe algunos de los efectos negativos de este régimen aludiendo a las tierras comunes de pastoreoen Inglaterra, en “La tragedia de los comunes”.

El otro extremo se da cuando todos los derechos de propiedad están concentrados en manos de un individuo. Dado que el dueño no tiene responsabilidades hacia la sociedad, el resultado puede ser la no-utilización o el total agotamiento de la tierra de recurso. Los grandes terrenos utilizados para pastoreo del ganado en Colombia constituyen un ejemplo de este régimen.

Los regímenes dispersos y regulados de derechos de propiedad son combinaciones de los dos regímenes anteriores. En el régimen disperso, varios dueños poseen diferentes partes de los derechos de propiedad. La coordinación en este régimen puede ser costosa y es posible que no estimule el uso productivo del recurso. Un ejemplo típico de este caso es el ejido mexicano antes de las reformas de 1991. Al interior del ejido, los individuos tenían derechos totales sobre un pequeño terreno para establecer su hogar, derechos limitados (sólo con respecto a la posesión, no para el arriendo ni para la medieríani la venta) sobre sus parcelas, mientras que para las tierras comunitarias (para pastoreo, cultivar bosques, etc.), era la comunidad como un todo la que poseía los derechos limitados. Este paquete de derechos en particular requería una gran coordinación al nivel de comunidad para operar, pero dado que fue asediada por intervenciones gubernamentales por parte de agencias estatales, existían poderosos desincentivos para la cooperación.

El régimen limitado describe una situación donde un individuo posee la mayoría de los derechos de propiedad, pero partes de ellos están regulados por una institución supervisora (Ostrom, 1998).

face="Arial, Helvetica, sans-serif" 6. Conclusiones

La propiedad de la tierra y el otorgamiento de títulos de propiedad son condiciones necesarias pero no suficientes para superar la pobreza rural. Existen alternativas prometedoras que incluyen aquellas reformas agrarias apoyadas en el mercado y aquellas iniciativas de organizaciones de base. La liberalización del mercado de la tierra por sí sola tendría el efecto de simplemente marginalizar a los pobres rurales del acceso a la tierra. En lo que respecta a los mercado de tierra, necesitamos preguntarnos quién establece los precios de la tierra, quien posee la información sobre los precios y el mercado y quién está en condiciones de pagar el precio de la tierra. Por lo general, los pobres rurales son los que están en desventaja. No poseen los activos necesarios para acceder a la tierra, como los conocimientos, la información y el crédito. De la misma forma, se hace necesaria la existencia de condiciones normativas y regulatorias. Por ejemplo, las microrreformas que sean necesarias deben preceder o acompañar las reformas del mercado de la tierra (Gordillo, G., 1997).

Los regímenes de derechos de propiedad determinan la manera en que las personas acceden a la tierra y el tipo de autonomía de la que gozarán. También determinan la manera en que cambia el uso y la propiedad de la tierra. Estudios y teorías empíricas (Carter et al., 1998) han demostrado que si no existen intervenciones regulatorias sólidas, la tierra tiende a concentrarse nuevamente, incluso después de que se han producido reformas agrarias exitosas.

La distribución de la tierra en los países europeos es más equitativa debido a la existencia de marcos legales distintos. El sistema de impuestos en Europa no favorece la tenencia de grandes extensiones de tierra en el grado en que sucede en América Latina. La tierra como factor de producción puede ser adquirida a través de los mercados de arriendo y el sistema legal regula los contratos. Las instituciones estatales también definen el uso de la tierra. América Latina se ve confrontada con contextos institucionales completamente diferentes. Los mercados de la tierra están menos regulados, son menos transparentes y más segmentados. El uso de la tierra está mínimamente regulado. Las reformas agrarias recientes no han llevado a la distribución equitativa de la tierra, sino que a experimentos bastante costosos. Al mismo tiempo, las instituciones existentes se han desintegrado. Para establecer un mercado de tierras que funcione bien, es necesario que existan instituciones estatales sólidas. Los derechos de propiedad privada en Europa dentro de un régimen de derechos de propiedad predominantemente limitado no se pueden comparar con los derechos de propiedad privada en América Latina, donde los regímenes de concentración de derechos de propiedad son comunes. Las intervenciones estatales efectivas en Europa, entre las que se incluyen subsidios y sanciones, equilibran la tendencia a la concentración de la tierra. Los mercados de la tierra en América Latina que no cuentan con instituciones estatales sólidas llevan precisamente a la concentración de la tierra. La  reforma necesita incorporar tanto al Estado como al mercado. Un mercado exitoso que incluya justicia social sólo puede funcionar dentro de un marco legal sólido.

Si el objetivo es que los derechos de propiedad en América Latina jueguen un rol social progresivo, debe haber instituciones regulatorias sólidas. Sin esto, muchas de las reformas agrarias de la actualidad son sólo programas de ayuda social para una pequeña parte de los pobres rurales y los campesinos sin tierra. Estas no cambian la estructura de la distribución y uso de los recursos naturales para mitigar la pobreza.

Resultados de reformas recientes producidas en la región

- Con base en las experiencias de la reforma agraria que actualmente se lleva a cabo en América Latina, podemos concluir que la tierra por sí sola (y el otorgamiento de títulos) es una condición necesaria pero no suficiente para desarrollar una estrategia de reforma agraria que supere exitosamente la pobreza rural:

-          Las luchas por la tierra siguen siendo una demanda importante de los movimientos de campesinos e indígenas en América Latina;

-          La pugna por acceder a la tierra está vinculada estrechamente a una amplia gama de luchas cuyo objetivo es poder acceder a activos productivos;

-          Los sistemas institucionales que favorecen la distribución de la tierra requieren de un proceso riguroso en la formación de coaliciones y establecimiento de consensos que abarquen a otros actores más allá de aquellos que están vinculados directamente al sector agrícola;

-          La reforma de la tenencia de  tierra tiene una fase distributiva – orientada a los campesinos sin tierra – altamente deseable desde el punto de vista político, social y económico en algunos países de América Latina (entre ellos Brasil y Colombia);

-          No obstante, esta reforma también tiene una fase de consolidación que es crucial para los campesinos que ya tienen acceso a la tierra. Su propósito es asegurar los derechos de propiedad a través del  otorgamiento de títulos y otros sistemas institucionales relacionados (muchos de los países experimentaron reformas agrarias radicales anteriormente, como México, Nicaragua, El Salvador, Perú y Bolivia);

-          Aún cuando el establecimiento de propiedad segura es la meta fundamental de las reformas agrarias, es importante reconocer que existen diferentes tipos de propiedad privada: individual, cooperativa, corporativa, condominio- que constituyen las fórmulas modernas aproximadas de muchos sistemas institucionales de tierras comunales indígenas. Lo que hace que una propiedad sea privada es la claridad de su exclusiva posesión y la capacidad de que con esa propiedad se pueda participar en transacciones de mercado, que puedan incluir la transferencia de esos derechos;

-          La reforma de la tenencia de tierra debe estar acompañada por otras reformas, especialmente en términos de políticas e instituciones. Las inversiones no se producirán como un efecto de la reforma agraria por sí sola, aunque ésta sí es una condición para ello;

-          Debido a la asimetría de la información, uno de los principales puntos a considerar es el tema de la continuidad. Es crucial que las condiciones regulatorias y normativas ya estén vigentes, es decir, todas las otras microrreformas deben preceder o acompañar la reforma del mercado de tierras (Gordillo, G, 1997 a);

-          Los derechos de propiedad y los temas de tenencias de tierras son importantes para asegurar el éxito en los esfuerzos de combinar la administración adecuada de los recursos naturales con el aumento de la productividad;

"font-size:10.0pt;font-family:"Times New Roman"; ">-          Las intervenciones deben lograr desincentivar la posesión de grandes extensiones de tierra (impuestos progresivos, eliminación de subsidios a los propietarios de grandes terrenos), y, mediante intervenciones de desarrollo rural,  hacer que sea más conveniente poseer pequeñas parcelas;

-          La reforma agraria debe incluir el fortalecimiento del poder de negociación de los pobres rurales y los individuos sin tierras a través de nuevas organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, transparencia de los mercados, ejecución efectiva de las leyes y participación. La comunicación a los pobres de sus derechos y la capacitación sobre las formas de defender esos derechos es quizás la arena más decisiva de intervenciones en desarrollo rural.

size="5">8.       Bibliografía

Acuña, Iván 1997. “Experiencias del mercado de tierras en Colombia”. Presentation for the planning workshop CEPAL/GTZ, “Políticas para promover los mercados de tierras rurales”, Santiago de Chile.

Binswanger, Hans; Deininger Klaus and Gershon Feder 1995. Power, Distortions, Revolt and Reform in Agricultural Land Relations, in J. Behrman and T.N. Srinivasan (eds.), Handbook of Development Economics, Vol. IIIB, Amsterdam: Elsevier.

Binswanger, Hans P. and Mark R. Rosenzweig 1986. Behavioral and Material Determinants of Production Relations in Agriculture. The Journal of Development Studies.

Boening, Frank 1998. Property Rights and Land Reform in Colombia (FAO Working paper).

Boening, Frank 1997. Field observations in the village of Portezuelo, Chile.

Carter, Michael R. and Eduardo Zegarra 1997. “Land Markets and the Persistence of Rural Poverty: Post-Liberalization Policy Options”, Chapter 8 in Ramón Lopez and Alberto Valdés, eds., Rural Poverty in Latin America. Washington: The World Bank.