SOLICITAÇÃO DE PAINEL DE INSPEÇÃO DO BANCO MUNDIAL

 PARA O PROJETO CÉDULA DA TERRA  (LAND REFORM AND POVERTY ALLEVIATION PILOT PROJECT - 16342-BR)

Fórum Nacional Pela Reforma Agrária E Pela Justiça No Campo

Una traducción al Español del presente documento está disponible en www.chorlavi.cl/tierra/cedula.html

SUMARIO EXECUTIVO

O Fórum Nacional pela Reforma Agrária e Justiça no Campo, articulação que reúne as mais importantes entidades de trabalhadores rurais e da sociedade civil brasileira, vem solicitar a instalação de um Painel de Inspeção do Banco Mundial para o Projeto de Reforma Agrária e Alívio da Pobreza (Land Reform and Poverty Alleviation Pilot Project - 16342-BR), conhecido nacionalmente como Projeto Cédula da Terra, em virtude do mesmo não cumprir com seus objetivos, não estar sendo implementado como um projeto piloto, impossibilitar que seus pretensos beneficiários venham a quitar as dívidas contraídas com o Projeto e por estar sendo executado como um Projeto Alternativo, e não complementar, ao Programa de Reforma Agrária do Governo brasileiro.

As denúncias constantes na presente solicitação já vem sendo encaminhadas publicamente desde a Audiência Pública ocorrida no Senado Federal em 1997 quando da autorização para a contratação de empréstimo junto ao Banco Mundial. Naquele momento, as entidades do Fórum explicitaram as principais críticas ao Projeto em apreço.

Em diversas outras situações, seja junto ao Governo brasileiro ou ao Banco Mundial, as críticas, cada vez mais tecnicamente fundamentadas, foram repetidas, sem conseguirem alterar a implementação do Projeto, que tem sido reforçado com a promessa assumida publicamente pelo Banco Mundial de comprometer cerca de US$ 250 milhões anuais no próximo quadriênio.

Assim, diante da insistência desse Banco Mundial em apoiar politicamente e financiar um Projeto que prejudicará materialmente os agricultores familiares e o processo de Reforma Agrária no Brasil, apelamos para a instância do Painel de Inspeção desse Banco.   

.

1. O Projeto Cédula da Terra

 

De acordo com a Constituição brasileira, a reforma agrária deverá ser feita mediante desapropriação de terras, pagamento de indenização a prazo, e assentamento de famílias rurais sem terra pelo órgão encarregado da sua execução. Somente terras ociosas podem ser desapropriadas. O processo expropriatório exige vistoria prévia comprobatória da ociosidade, podendo a conclusão dos peritos do governo ser anulada por decisão judicial. O decreto expropriatório deve ser assinado pelo Presidente da República. Trata-se, portanto, de um processo perfeitamente regulado em lei e que garante os direitos dos afetados contra qualquer tipo de abuso.

Apesar de todas estas garantias, os grandes proprietários de terras resistem ao programa de reforma agrária. Essa resistência não é coisa nova. Todas as tentativas de promover uma distribuição mais equitativa de terras, hoje concentradas nas mãos de pouquíssimos proprietários, foram frustradas, das mais diversas formas, pela tenaz resistência desses grupos. Ora conseguem abortar o programa no seu nascedouro, impedindo a aprovaçao das leis e programas que o viabilizariam, ora bloqueiam sua execução, diretamente ou por meio de programas paralelos, destinados unicamente a esvaziá-los.

            Durante os quatro anos passados, essas forças mobilizaram-se formando organizações formais de grandes fazendeiros, que atuaram ativamente na imprensa, no Congresso e no Executivo, a fim de paralizar o já modesto programa de reforma agrária do Governo Federal.

            Cedendo a estas pressões, o atual Ministério Extraordinário da Política Fundiária deflagrou duas manobras destinadas a bloquear o já modesto programa de reforma agrária do Governo Federal: O Programa de Descentralização da Reforma Agrária e o Projeto Cédula da Terra, este último objeto desta solicitação.

            O Programa de Descentralização da Reforma Agrária consiste em transferir aos governadores de estado e prefeitos municipais funções que hoje correspondem ao órgão do Governo Federal executor da reforma agrária (Incra): seleção de terras a serem adquiridas; aquisição dessas terras por compra ou desapropriação; seleção dos beneficiários; e organização dos assentamentos. Para cumprir essas funções, os governadores e prefeitos contarão com recursos transferidos pelo governo federal.

           

            Só mesmo por total desconhecimento da realidade brasileira pode-se imaginar que esses personagens dos poderes executivos serão capazes de promover a distribuição da propriedade da terra em seus estados e municípios. Em inúmeros estudos, os cientistas sociais e políticos brasileiros e estrangeiros demostraram que os traços característicos da estrutura do poder político no nível regional e local são o nepotismo e o clientelismo. Se a execução da reforma agrária for entregue a governadores de estado e prefeitos municipais, haverá certamente favoritismo na compra de terra dos correligionários e perseguição política, na despropriação de terras dos adversários políticos. E no lugar de uma seleção criteriosa dos beneficiários da reforma agrária, o que se assistirá será a tradicional troca de lotes de terras por votos, tão comum nos programas de distribuição de terra urbana entregues a esta esfera da administração.

O parágrafo 57 da Estratégia de Assistência ao País (Country Assistence Strategy - CAS) para o Brasil, inserido no capítulo “O Papel do Grupo Banco Mundial: Desenvolvimento Social” afirma: “O Banco também vai considerar nova assistência no que diz respeito à reforma agrária, iniciando com um projeto piloto. O piloto testará um modelo com maior custo-benefício, de fácil implementação e direcionado ao mercado para reassentar famílias. Se obtiver sucesso, o Banco apoiará um programa de reforma agrária em uma escala maior”.

           

A partir desse enunciado foi criado o Projeto Cédula da Terra, nome de fantasia do pretenso projeto de Reforma Agrária e Alívio da Pobreza, datado de abril de 1997 (1). Este projeto já vinha sendo anunciado pelo Ministro Extraordinário de Política Fundiária, Raul Jungmann, desde 1996 como “o novo modelo para implementar a reforma agrária no país”.

O Projeto Cédula da Terra trata essencialmente da abertura de crédito por parte do Governo Federal para as agências financeiras do Governos Estaduais para que trabalhadores rurais sem terra e minifundistas possam comprar seus lotes diretamente dos fazendeiros. Este tipo de projeto já vinha sendo implementado pelo Banco Mundial em países como a África do Sul, Indonésia e Filipinas, não por acaso cenários de fortes lutas camponesas.

Segundo a justificativa desenvolvida no arrazoado do Projeto, os objetivos principais são alocar outras fontes de recursos para a reforma agrária e eliminar a atual burocracia oficial das vistorias e processos de desapropriação. O programa deverá criar mecanismos supostamente mais ágeis e eficazes do que as “onerosas” desapropriações para realização da reforma agrária, segundo a leitura ideológica do Ministério Extraordinário da Política Fundiária.

O projeto piloto está sendo implementado nos Estados do Ceará, Minas Gerais, Bahia, Pernambuco e Maranhão. Iniciou em 1997, com duração prevista de 3 anos. O montante de recursos é de US$ 150 milhões, dos quais US$ 90 milhões a serem desembolsados pelo Banco Mundial para o financiamento dos investimentos de interesse coletivo como infra-estrutura produtiva e social, através da estrutura dos Programas de Alívio a Pobreza (os antigos Programas de Apoio aos Pequenos Produtores - PAPP), também financiados pelo Banco Mundial. Os outros US$ 60 milhões são de fontes internas divididas entre os governos federal e estaduais. Os recursos destinados diretamente para aquisição de terras são da ordem de US$ 45 milhões e deverão beneficiar em torno de 15 mil famílias, representando um gasto médio de R$ 3 mil por família.

            As bases e condições formais, mas não reais, para contrair o crédito fundiário, segundo esse Projeto, são as seguintes:

            a) Os trabalhadores rurais organizam-se em associações, indicam a área a ser adquirida e negociam diretamente com  os proprietários da terra;

            b) Os trabalhadores rurais que utilizarem o crédito fundiário não terão direito aos recursos do PROCERA e do crédito de fomento, alimentação e habitação do Incra. Nesse sentido, ficam submetidos apenas aos empréstimos do PRONAF, os quais são impróprios mesmo para os agricultores familiares já estabelecidos, em função do alto custo do dinheiro;

            c) o financiamento da compra da terra tem o prazo de liquidação fixado em 10 anos, incluindo-se 3 anos de carência, com a dívida sendo corrigida pela Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP). Trata-se de um dos mais caros financiamentos para a área rural em todo o Brasil, mais caro, inclusive, que o crédito para custeio para grandes produtores rurais em todas as regiões do país (juros de 8,75% ao ano para a safra 98/99). A TJLP atual, e vigente até fevereiro de 1999,  é de 18,06 % ao ano.

2. A necessária instalação de um Painel de Inspeção para o Projeto Cédula da Terra

 

            O Projeto Cédula da Terra insere-se no conjunto de medidas para o esvaziamento do processo de reforma agrária levado a cabo pelo Ministério Extraordinário da Política Fundiária, em razão das pressões que os grandes proprietários estão fazendo sobre o governo brasileiro.

            Apresentado à opinião pública como uma alternativa ao processo de reforma agrária pela via da desapropriação de terras, o Projeto Cédula da Terra esta  constituindo-se num dos mais nefastos programas governamentais em função da reafirmação do poder da oligarquia latifundiária no campo e da manutenção do processo de subalternidade dos trabalhadores rurais assentados por esse Projeto aos interesses de negócios com a terra dos grandes proprietários de terras no campo.    

            Entendemos como inaceitável a substituição do mecanismo desapropriatório para a reforma agrária pelo de mercado induzido de terras, tendo em vista que este procedimento não permite que o Estado controle e garanta a função social da terra. Os mecanismos do Projeto Cédula da Terra revogam, na prática, uma das principais conquistas sociais inseridas na Constituição Federal e relativa à exigência do cumprimento da função social da terra pela propriedade privada no campo.

 

            Ademais, a pretensa reforma agrária de mercado, conforme exposto nos arrazoados da sua concepção e projetos, não enfrenta com a disposição necessária e pertinente um dos pressupostos da função social da terra que é o controle, pelos mecanismos regulatórios do Estado, da preservação dos recursos naturais.

 

            Considera-se, portanto, que o Estado deve lançar mão da desapropriação por interesse social para efetivar a reforma agrária. A desapropriação significa punir (conforme a lei vigente) o proprietário de grandes extensões de terras que as mantem improdutivas e ou que não cumprem a função social determinada pela Constituição do país.  Se este processo hoje apresenta-se como demorado e oneroso, há uma série de medidas ao alcance do Governo - já por diversas vezes apresentadas pelas entidades do Fórum - no sentido de facilitar, baratear e agilizar os processos de desapropriação.  Pelo contrário,  os ante-projetos de legislação que o Governo Federal tem enviado a respeito para o Congresso aponta para uma total conivência com os interesses do latifúndio e com a impunidade com relação às superfaturações dos preços pagos pela terra. Ao mesmo tempo, estudos oficiais divulgados pelo Tribunal de Contas da União, mostram que há Superintendências do INCRA que realizam processos de desapropriação em apenas 4 meses, sem preços superestimados. Trata-se portanto de uma questão de mera falta de vontade política do Governo.

É, portanto, economica e politicamente injustificável que o Governo abra mão do mecanismo legal da desapropriação e recorra a processos de compra de terra para fazer uma suposta reforma agrária. Muito embora a intenção de substituir a desapropriação seja negada enfaticamente por representantes do Banco Mundial e por funcionários do Governo Federal, a argumentação constante no Projeto Cédula da Terra e a própria referência feita no parágrafo 57 do CAS confirmam esta intenção, desmentindo as declarações do Banco Mundial e aquelas do Governo Federal. Isto fica claro, por exemplo, no texto do referido Projeto, quando afirma-se que “os benefícios do projeto-piloto proposto serão provavelmente muito maiores do que aqueles da abordagem tradicional (leia-se desapropriação) porque a) há menores demoras ou atrasos, b) é melhor a seleção dos beneficiários c) há provisão de recursos suficientes para infra-estrutura”. A própria escolha dos estados beneficiários no caso do Cédula da Terra é significativa, pois são justamente estados com enorme estoque de terras desapropriáveis, abrindo injustamente a possibilidade de comercialização de terras que foram mantidas improdutivas e como reserva de valor. Ao nosso ver, portanto, a base da argumentação que sustentaria a razão de ser do Cédula da Terra é meramente ideológica, comprometendo a suposta seriedade com que o Banco Mundial possa tratar a questão em apreço.

Antes mesmo da implementação efetiva do Projeto Cédula da Terra e sem qualquer possibilidade de avaliar seu impacto, o Congresso Nacional aprovou em 1998, sob forte pressão da base parlamentar governista, o Projeto de Lei do Senador Espiridião Amin que criou o Banco de Terras, que nada mais é do que o Projeto Cédula da Terra revisto e ampliado. Sem qualquer restrição quanto a regiões ou terras desapropriáveis, sem deixar claro a taxa de juros e prevendo como fonte de recursos, entre outras, os Títulos da Dívida Agrária (TDA’s) e financiamentos externos. A utilização dos TDA’s no Projeto Cédula da Terra é uma das evidências da substituição da desapropriação pela compra de terras.

Portanto, o Projeto Cédula da Terra não foi um projeto piloto, mas uma forma institucional falaciosa de substituir-se a reforma agrária pelo mercado de terras, em detrimentos dos interesses dos trabalhadores rurais sem terra e para o benefício explícito dos latifundiários. Com efeito, o Banco Mundial comprometeu-se publicamente em emprestar cerca de US$ 250 milhões anuais ao Projeto Cédula da Terra ampliado. O Banco Mundial, portanto, antes mesmo de uma avaliação mais criteriosa do Projeto Cédula da Terra, comprometeu-se com o programa governamental Banco da Terra, uma mera expansão do primeiro.

Dadas as condições dos empréstimos acima mencionadas os mutuários do Projeto Cédula da Terra e do Banco da Terra não terão condições de saldar suas obrigações financeiras. A crise que assola a agricultura  brasileira impedirá que o agricultor produza o suficiente para pagar as parcelas corrigidas com os índices estabelecidos no projeto. Isto fica evidente ao observarmos a tabela abaixo, que simula a contratação de um empréstimo de R$ 3.500,00 sob as condições do Programa:

            Estudos sobre o meio rural brasileiro demonstram que os mais pobres não têm condições econômicas e culturais para satisfazer os pré-requisitos, explícitos e implícitos, no programa de aquisição de terra. A situação de extrema pobreza  expressa-se não apenas na falta de meios materiais de subsistência, mas também em termos de destituição cultural e de desorganização social. Dificilmente estas pessoas terão a iniciativa de montar um condomínio para realizar um negócio imobiliário e, menos ainda, capacidade de tratar equitativamente com o grande proprietário rural da sua região. O que já vem ocorrendo na execução do Projeto Cédula da Terra, seja no Ceará, Maranhão e Bahia, por exemplo, é que o grande proprietário arregimenta grupos de trabalhadores rurais sem terra, formando para eles associações de compradores de terras, que servirão de “biombo” para operações imobiliárias do seu interesse, com dinheiro público, como demonstram exemplos citados no trabalho do Prof. Zander Navarro sobre o Projeto Cédula da Terra realizado em 1998 sob encomenda do próprio Banco Mundial. E, mais, na maior parte das operações de aquisição de terras a iniciativa é dos latifundiários com o apoio explícito dos técnicos dos organismos governamentais de terras dos governos estaduais. Os trabalhadores rurais tornam-se meros objetos durante a negociação.

            Em dezenas de casos constatados as associações de trabalhadores constituidas para a aquisição das terras tornam-se subordinadas politicamente aos antigos proprietários das terras. Ademais, as terras negociadas são aquelas que apresentam efetivamente as mais negativas condições edafo-climáticas para a produção agro-pecuária. Essas  ocorrências reafirmam a subalternidade dos trabalhadores rurais, que acabam por adquirir terras no Projeto Cédula da Terra, às oligarquias rurais dominantes. Portanto, não se efetiva um processo de democratização no campo mas, ao contrário, de afirmação das injustiças sociais.

            Os mecanismos de participação no Projeto não obedecem nem mesmo os critérios formulados pelo próprio Banco. O mecanismo idealizado para assegurar a lisura e a objetividade dos procedimentos na execução do Projeto Cédula da Terra - os Conselhos Estaduais - não terá condições de atingir estes objetivos. Dada a configuração do poder político na esfera regional e local, tais Conselhos transformam-se, na prática, em instâncias puramente formais, que se limitam a dar uma aparência de participação popular a decisões que serão tomadas, na realidade, por governadores, prefeitos e chefes políticos locais. Segundo informações obtidas junto ao INCRA, cada Estado estaria elaborando seu manual operacional que determinaria a regulamentação e a operacionalização do Projeto. No entanto, as organizações dos beneficiários como a CONTAG e o MST nunca tiveram acesso a estes documentos.

Estudiosos do mercado de terras afirmam que o Projeto Cédula da Terra terá  como resultado concreto o aquecimento do mercado de terras, revertendo a tendência de baixa que já se observa há anos. A ampliação do Projeto para todo o território nacional implicará no aumento substancial dos preços das terras, onerando o Projeto em médio prazo.  Ao substituir a desapropriação pela compra da terra em dinheiro, o Cédula da Terra - Banco da Terra premia os latifundiários que, ao invés de receberem pelas suas terras Títulos da Dívida Agrária (TDAs) a serem liquidados em até 20 anos, recebem dinheiro a vista. Assim, os latifúndios improdutivos transformam-se em ativos financeiros. A solução de mercado para a reforma agrária vem assim, mais uma vez, beneficiar os grandes proprietários, abrindo a possibilidade de comercializar as terras que foram mantidas improdutivas e como reserva de valor.

Deve-se assinalar, por último, que as entidades representativas dos trabalhadores rurais fizeram um enorme esforço para participar do processo de formulação do Projeto, e foram totalmente alijados. Elas compareceram e apresentaram documentos na Audiência Pública sobre a contratação do empréstimo com o Banco Mundial, realizada em 1997, no Senado da República. Os trabalhadores argumentaram, junto à Missão do Banco Mundial em Brasília e ao Governo brasileiro, que o Banco Mundial não deveria apoiar linhas de crédito inapropriadas à reforma agrária e sem sustentabilidade junto às pessoas atingidas. O Banco Mundial deveria, isto sim, abrir linhas de crédito para outras áreas relacionadas à reforma agrária e que têm crônica carência de recursos como as desapropriações, crédito de investimento e custeio, assistência técnica, agroindustrialização, etc. A revisão do Programa constou ainda da pauta de negociações da CONTAG com o Governo Federal no Grito da Terra de 1997, uma mobilização nacional. Chegou-se a propor o redirecionamento de seus recursos para um Fundo de Crédito Fundiário. Este fundo deveria financiar um processo de ,reordenamento fundiário em regiões com forte concentração de minifúndios e priorizar o financiamento para a continuidade de jovens rurais no campo. Este fundo deveria, ainda, excluir a possibilidade de compra de terras “desapropriáveis”.

O ministro Jungmann respondeu, durante as negociações do Grito da Terra, que estava disposto a revisar o Projeto Cédula da Terra juntamente com o órgão financiador. O Banco Mundial, por sua vez, argumentou que, embora fosse sua política incentivar a participação da sociedade, a criação de mecanismos concretos para tal depende sempre do tomador do empréstimo. Neste jogo de transferência de responsabilidades as reivindicações dos trabalhadores não foram atendidas nem pelo Banco, nem pelo Governo. Em resumo, a política de participação do Banco Mundial limitou-se a conversas sem resultado efetivo.

 

Pelas razões acima expostas, que ensaiam demonstrar a nocividade econômica, social, política e institucional do Projeto Cédula da Terra, solicitamos a instalação do Painel de Inspeção do Banco Mundial.

Brasília, 10 de dezembro de 1998

Horacio Martins de Carvalho

ABRA - Associação Brasileira de Reforma Agrária

           

Justina Cima

ANMTR - Articulação Nacional de Mulheres Trabalhadoras Rurais

José Romualdo de Souza         

Cáritas Brasileira

Paulino Silvestre Montejo

CIMI - Conselho Indigenista Missionário

José Vaz Parente

CNASI - Confederação Nacional das Associações dos Servidores do INCRA

Ervino Schmidt

CONIC - Conselho Nacional de Igrejas Cristãs do Brasil

Manoel José dos Santos

CONTAG -Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura

Dom Tomás Balduino

CPT - Comissão Pastoral da Terra 

Aurélio Vianna Junior

INESC - Instituto de Estudos Sócio-Econômicos

João Pedro Stédile

MST - Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra

Flávia Barros   

Rede Brasil sobre Instituições Financeiras Multilaterais

SEGUE LISTA DE  853 ASSINATURAS DE PERSONALIDADES NACIONAIS SOLICITANDO QUE O BANCO MUNDIAL RETIRE SEUS RECURSOS DO PROJETO CÉDULA  DA TERRA

(1) As informações sobre este programa foram retiradas do texto do Gabinete do Ministro Extraordinário de Política Fundiária entitulado Cédula da Terra (1997). Este texto é uma tradução de trechos do documento do Banco Mundial “Project appraisal document on a proposal loan in the amount of US$ 90.0 million equivalent to the Federative Republic of Brazil for a Land Reform and Poverty Alleviation Pilot Project”, relatório nº 16342-BR, abril de 1997.