EL MERCADO RURAL DE TIERRAS EN AMÉRICA LATINA:

HACIA UNA NUEVA ESTRATEGIA[1]

Carlos Felipe Jaramillo[2]

Resumen

El funcionamiento del mercado de tierras en las últimas décadas no ha sido particularmente efectivo en la mayoría de los países de América Latina. Las disparidades aún existentes en la intensidad del uso de la tierra demuestran que una porción importante del inventario de tierras no está reportando el mayor beneficio económico y social. Estas deficiencias han limitado el potencial productivo de la agricultura y la rápida solución de los graves problemas de pobreza rural en la región.

La evidencia disponible sobre los mercados de tierra en la región señala que éstos son por lo menos tan activos como los de los países desarrollados. Sin embargo, canalizan una demanda limitada y exhiben una marcada segmentación por tamaño de predio y clase social. Estas características responden al carácter informal que predomina en muchas de las transacciones. La informalidad refleja, a su vez, la falta de efectividad de las instituciones que protegen los derechos de propiedad (por ejemplo, registro, catastro, sistemas judicial y policial) y los costos de transacción elevados asociados a la formalización de las transacciones.

En las últimas décadas, los países de la región han puesto en práctica variadas intervenciones en los mercados de tierras, muchas de las cuales no han contribuido a mejorar su efectividad. Los programas de reforma agraria resultaron, en la mayor parte de los casos, excesivamente costosos dados sus limitados alcances. Los impuestos a la tierra no han generado los resultados esperados. Las políticas de adjudicación de baldíos nacionales han favorecido la concentración de tierras en grandes extensiones. Los logros de los proyectos tradicionales de titulación han sido modestos y sus costos han sido excesivos. No obstante, la supresión de las restricciones a las transacciones de tierra y los nuevos proyectos de regularización de tenencia y modernización institucional prometen arrojar mejores resultados, especialmente si son antecedidos por la eliminación de las políticas sectoriales de protección selectiva a ciertas actividades agrícolas.

Para facilitar el acceso a la tierra a familias de bajos recursos, recientemente se han diseñado proyectos de bancos de tierra y “reforma agraria vía mercado”, los cuales buscan superar algunas de las deficiencias de las reformas agrarias tradicionales. Estos proyectos trasladan al beneficiario la responsabilidad de escoger la tierra y negociar su precio. En consecuencia, pueden eliminar ineficiencias, reducir costos administrativos y oportunidades de corrupción.

En el futuro, los gobiernos de la región deben formular estrategias integradas y coherentes para. mejorar la efectividad del mercado de tierras. Estas estrategias deben contemplar acciones complementarias en varios frentes. Primero, debe establecerse un ambiente neutro de políticas macroeconómicas, fiscales y sectoriales para evitar distorsiones en el uso de la tierra. Segundo, se requiere fortalecer los derechos de propiedad sobre la tierra y reducir costos de transacción, lo cual implica el fortalecimiento institucional de las instituciones que respaldan estos derechos. Tercero, es necesario reformar las políticas que rigen la adjudicación de terrenos baldíos. Cuarto, se deben eliminar las regulaciones que limitan la venta y arrendamiento de tierras. Finalmente, en aquellos países de la región en donde la disparidad en el uso de la tierra y los conflictos de tenencia siguen siendo importantes, puede ser necesario adoptar políticas para mejorar el acceso a la tierra por parte de segmentos de la población rural de menos recursos. Las nuevas intervenciones que se diseñen en este campo deben permitir la libre elección y negociación de la tierra entre beneficiarios y propietarios, y garantizar costos razonables por cada familia beneficiada. Para esto es necesario que el diseño de estos esquemas evite el pago de precios superiores a los del mercado por la tierra, movilice prioritariamente terrenos subutilizados, opere con bajos costos administrativos, otorgue mayor participación que en el pasado a las comunidades en el diseño e implementación de los proyectos y garantice la disponibilidad de fondos para obras complementarias.

El BID ha jugado un papel importante en los esfuerzos por mejorar la efectividad de los mercados de tierra en América Latina; y sus experiencias lo colocan en una posición ventajosa para contribuir a su mejor funcionamiento. Además, una mayor atención a estos mercados es coherente con los mandatos derivados de la octava reposición.

El BID puede continuar apoyando cambios en políticas, regulaciones e instituciones que mejoren el funcionamiento del mercado de tierras, fortaleciendo los derechos de propiedad sobre la tierra rural, reduciendo los costos de transacción y colaborando en la modernización de las instituciones que respaldan los derechos de propiedad, con énfasis en el registro y el catastro.

Asimismo, el Banco podría intensificar su trabajo en proyectos de regularización de tenencia y promoción del arrendamiento.  También podría considerar la posibilidad de financiar proyectos de bancos de tierras o esquemas de reforma agraria vía mercado. Estos pueden ser necesarios en países en donde la pobreza rural y los conflictos por el uso de la tierra son particularmente agudos.

Una de las principales limitaciones que enfrenta el diseño de nuevas intervenciones en los mercados de tierras es la fragilidad del conocimiento acerca de su operación en cada uno de los países de la región. El Banco debe promover esfuerzos de investigación que ayuden a dilucidar varias interrogantes de importancia como por ejemplo, la naturaleza del funcionamiento heterogéneo de los mercados de tierras en la región, la disparidad en la intensidad de uso de la tierra y el impacto de los de proyectos de regularización de tenencia.

Introducción

Dentro de las nuevas orientaciones a la labor del Banco Interamericano de Desarrollo a raíz de la octava reposición se otorga una alta prioridad a la modernización de la agricultura. En esta labor, el nuevo mandato identifica como instrumentos importantes “la innovación tecnológica, la reforma del sector público para mejorar la provisión de servicios, las actividades de capacitación y extensión, el desarrollo de la infraestructura, el acceso a la propiedad de la tierra y la eliminación de las distorsiones económicas” (BID, 1994). Igualmente, los nuevos lineamientos otorgan una renovada prioridad a la reducción de la pobreza y al avance hacia la equidad social en la región. En el contexto de estos nuevos mandatos, el presente documento tiene como propósito contribuir a la discusión de una nueva política del BID con respecto al mercado de tierras. El contenido se sustenta en una lectura crítica de una amplia bibliografía sobre proyectos y programas de las últimas tres décadas, orientados a afectar de una forma u otra el funcionamiento de dicho mercado. Igualmente, el análisis fue enriquecido por las entrevistas realizadas con un amplio número de funcionarios del BID y de especialistas de otras entidades internacionales.

El documento se divide en siete secciones, de los cuales esta introducción es la primera. En la segunda sección se discute la evidencia que indica que el comportamiento del mercado rural de tierras ha sido poco efectivo. En la sección tercera se presenta un resumen de las principales características de este mercado en la región. En la cuarta sección se analizan los principales limitantes al mejor funcionamiento del mercado. En la sección quinta se discute la experiencia de la región con intervenciones relacionadas con la tierra rural. En la sección sexta se presentan los lineamientos generales de una estrategia para hacer más efectivo el funcionamiento de los mercados de tierra en América Latina. En la sección séptima, se incluyen algunas recomendaciones para el BID.

La efectividad de los mercados de tierra rural

Disparidades en el uso de la tierra

Hasta el momento, los resultados de las grandes reformas en las políticas agropecuarias adoptadas en la mayoría de los países de la región desde fines de la década del ochenta, no han sido los esperados. La producción no ha respondido tan dinámicamente como se esperaba, y todavía hay pocos signos de mejoras importantes en el bienestar de las masas rurales (Piñeiro, 1996; de Janvry et al., 1997, y Jaramillo, 1998). Naturalmente, puede ser todavía temprano para evaluar reformas cuyos principales beneficios se esperan en el largo plazo. No obstante, parece imperativo eliminar obstáculos y reducir fricciones que retrasen la respuesta sectorial.

Un posible obstáculo a la respuesta esperada es la excesiva rigidez del mercado de tierras. Idealmente, estos mercados deben canalizar fluidamente la tierra hacia aquellos usos que reporten un mayor valor económico y social. Son precisamente dentro de estos usos donde se obtiene la mayor productividad agregada de los recursos. De cumplir con esta misión, el mercado es efectivo. Sin embargo, la evidencia disponible sugiere que en la mayoría de contextos en la región, estos mercados no parecen haber operado de manera tan efectiva como se desearía durante las últimas décadas.

Donde se aprecia esta falla más claramente es en la disparidad que aún persiste en la intensidad de uso de las tierras.  Por un lado, una proporción de las tierras arablesse dedica a usos de bajo valor, usualmente en unidades de gran extensión.  Por el otro, otros segmentos – en particular, parcelas pequeñas y medianas[3]- dan uso intensivo a la tierra.  Naturalmente, esta situación es apenas una caricatura de un fenómeno de gran complejidad y diversidad regional.  Sin embargo, denota la existencia de un amplio inventario de tierras en usos que desaprovechan su mejor potencial, lo cual es evidencia suficiente para cuestionar la efectividad del mercado.

La evidencia más palpable de las imperfecciones del mercado de tierras en la región reside en el gran potencial agrícola inexplotado de buena parte de la tierra potencialmente cultivable. En mayor o menor proporción, virtualmente todos los países de la región registran vastas extensiones de tierra improductivas o dedicadas a actividades extensivas como la ganadería. Usualmente, estas tierras son parte de propiedades de gran extensión. El caso de Colombia es ilustrativo. Allí la ganadería extensiva ocupa cerca de 40 millones de hectáreas, aunque sólo 15,3% de este total es apto para este uso (DNP, 1990). Otros países donde estos fenómenos son particularmente acentuados son Brasil, Honduras, Guatemala y Ecuador (FAO-Coteca, 1995, Thiesenhusen, 1995, Reydon, 1997 y Melmed-Sanjak, 1997).La mayor parte de estas tierras se han mantenido aisladas del dinámico proceso de transformación y modernización de la agricultura latinoamericana desde 1950. Virtualmente en todos los países han aparecido sectores modernos y pujantes, los cuales han registrado grandes avances en materia de adopción de nuevas tecnologías, inversiones productivas, aumento de rendimientos y mecanización (Piñeiro, 1996). En la mayoría de los casos, estos sectores representan sectores medios y grandes de la distribución de propiedades[4].  No obstante, el dinamismo anotado no ha afectado a proporciones significativas de las tierras potencialmente productivas. Casos típicos son las zonas ganaderas del interior del Brasil, de la Costa Atlántica en Colombia y de la Sierra Ecuatoriana. Las reformas recientes a las políticas agropecuarias tampoco parecen haber inducido una movilización de estas tierras hacia usos más productivos.

¿Qué explica la persistencia de la subutilización de tierras en la región? En la mayoría de los casos, la motivación primaria de quienes poseen las tierras improductivas parece ser la de obtener rentas no ligadas a la producción agropecuaria. Por ejemplo, en países con ambientes inflacionarios, el deseo de mantener el valor real del capital ha sido un factor determinante, tal como se ha argumentado en Brasil (Reydon, 1997). En otros casos, la tierra ha sido tradicionalmente la vía de acceso a beneficios pecuniarios de programas gubernamentales, tales como crédito a tasas subsidiadas y otras transferencias (Binswanger, 1991). En muchos países de la región, la posesión de tierra rural permite capturar beneficios tributarios (Deininger, 1997 y González y Jaramillo, 1994). Por una parte, el tratamiento impositivo favorable de la agricultura permite reducir la tributación de negocios urbanos. Por otra parte, la tierra permite almacenar capitales que aparecen registrados por montos muy inferiores a su verdadero valor. En países en los que el narcotráfico es importante, las compras de tierra rural son uno de los medios preferidos de lavado de utilidades ilegales (Reyes, 1990 y FAO-UNAM Xochimilco, 1996). La discusión de los factores que explican las demandas no productivas sobre la tierra se posterga a la sección cuarta.

La obtención de rentas no ligadas a la producción agrícola no parece ser suficiente para explicar porqué los dueños de tierras semi-ociosas sacrifican rentas que podrían obtener de utilizar la tierra más intensamente, ya sea directamente o mediante contratos de arrendamiento. La falta de interés por utilizar las tierras para la producción directa parece estar relacionada con las dificultades inherentes a la explotación de grandes extensiones, por ejemplo, obstáculos relacionados con el manejo de grandes grupos de trabajadores o con las inversiones complementarias requeridas en maquinaria e infraestructura. La falta de interés para arrendar parece obedecer al temor a la pérdida de control sobre la tierra en virtud de las ventajas jurídicas otorgadas a los inquilinos (Binswanger et al., 1995 y Romeiro et al., 1994).

En algunos casos, la subutilización de la tierra puede responder a la incapacidad del propietario de llevar a cabo las inversiones que permitan aprovechar su potencial.  Puede ser necesario invertir en riego, control de inundaciones o vías de acceso. Quienes estén en capacidad de realizar estas inversiones podrían derivar mayores beneficios netos de la tierra y, por tanto, deberían estar dispuestos a ofrecer un precio atractivo.  En estos casos, un mercado de tierras efectivo debería canalizar estas tierras hacia estos inversionistas potenciales.  Sin embargo, si estos compradores potenciales no tienen acceso a las rentas no productivas que obtienen los propietarios, el precio que pueden pagar puede ser inferior al valor de reservas de estos últimos.

En contraste con los segmentos de tierras subutilizadas, existen sectores en donde las tierras son cultivadas más intensamente. Por una parte está el sector de agricultura moderna, el cual se caracteriza por sus altos niveles de capitalización y dinamismo productivo. Por otra parte, está el sector de la pequeña propiedad de agricultores de escasos recursos. Este sector se caracteriza por aplicaciones de mano de obra (esencialmente familiar) superiores a las de los demás sectores, lo cual denota la valoración de este recurso por debajo del salario formal.

Los agricultores más pobres se encuentran por lo general en las zonas ambientales más frágiles (Echenique, 1996). Esto explica por qué en la explotación intensiva de las pequeñas propiedades, la tierra está usualmente asociada a graves problemas de deforestación, erosión y deterioro de los recursos hídricos (Jazairy et al., 1992). Estos procesos tienden a agravarse en la medida en que las pequeñas propiedades continúan subdividiéndose entre herederos (“minifundización”), resultado del crecimiento demográfico en contextos con pocas oportunidades de emigración.

La controversia sobre la estructura agraria óptima

Muchos estudios indican que las pequeñas explotaciones agrícolas son las que obtienen el mayor valor económico de la tierra. Las explicaciones de esta asociación se sustentan en las ventajas naturales en la utilización de mano de obra que caracterizan a las pequeñas parcelas familiares. Dichas ventajas parecen predominar sobre las economías de escala que obtienen las grandes extensiones en la obtención de insumos, crédito e información (Binswanger et al., 1995). Las grandes explotaciones enfrentan una desventaja natural relacionada con el costo de supervisión de los trabajadores, desventaja que crece con el número de empleados requeridos (Feder, 1985 y Eswaran y Kotwal, 1986). Por ende, estas explotaciones perciben costos de contratación de mano de obra superiores a su costo de oportunidad social, lo cual explica la tendencia a la adopción de técnicas intensivas en maquinaria y otros insumos.[5] No obstante, estudios recientes en Honduras, Paraguay, El Salvador y Colombia no encuentran una relación significativa entre tamaño y productividad (López y Valdés, 1997).

Si los argumentos acerca de la superioridad productiva de las pequeñas explotaciones es válido, ¿porqué el mercado de tierras no conduce a una estructura agraria caracterizada por este tipo de fincas? Algunos estudios recientes han tratado de responder a este interrogante.[6] En teoría, los agentes que utilicen más intensivamente sus factores de producción deben contar con capacidad de pagar mayores precios por la tierra. En la práctica, existen dos clases de barreras que impiden que se materialicen estas transacciones. La primera clase incluye factores que impiden que el precio ofrecido por el pequeño agricultor supere el precio de reserva de los grandes propietarios. Por un lado, los propietarios de extensiones de tamaño mediano y grande tienden a beneficiarse de rentas que no son necesariamente capturadas por explotaciones de menor tamaño. Este puede ser el caso de las rentas derivadas de ventajas tributarias o del acceso a programas gubernamentales de crédito o mercadeo. Por otra parte, los demandantes enfrentan costos de transacción (ver la sección tercera) en los mercados de tierra que limitan su demanda y encarecen la subdivisión de grandes terrenos. Fallas en los mercados financieros les impiden obtener acceso al crédito formal para capital de trabajo, lo cual reduce los potenciales beneficios que podrían obtener de una nueva explotación.[7] Además, la mayor aversión al riesgo de las familias pobres les hace rehuir inversiones en activos cuyo precio es demasiado volátil y que varía positivamente con su principal fuente de ingresos (Carter y Zimmerman, 1995).

La segunda clase de factores que dificultan la viabilidad de transacciones entre pequeños y grandes propietarios son las barreras que enfrenta la demanda efectiva de los productores de bajos recursos. Por lo general, estos actores no poseen ahorros ni acceso a fuentes de financiación para compras de activos que limitan su participación en los mercados de tierras —lo que se conoce en la literatura como “la restricción fundamental de la demanda de los pobres” (Binswanger, 1987). Las restricciones anotadas pueden ser suficientes para eliminar las ventajas derivadas del uso más intensivo de los recursos de los pequeños y pueden explicar porqué, en la práctica, los mercados de tierras no han inducido cambios importantes en la estructura agraria en favor de las pequeñas unidades de explotación.

En las circunstancias descritas, es poco probable que la remoción de obstáculos al funcionamiento efectivo del mercado de tierras lleve a una subdivisión de los grandes predios. Las limitaciones descritas harían improbable que grupos de pequeños demandantes pudieran hacer efectiva una demanda a precios atractivos para los propietarios de grandes extensiones. Por otra parte, inversionistas urbanos podrían encontrar atractiva la adquisición de pequeñas parcelas, siempre y cuando los beneficios no productivos esperados —netos de los costos de transacción— superen el precio de reserva pequeñas parcelas^.[8]

En la práctica, el funcionamiento reciente de los mercados de tierra en América Latina no ha seguido patrones definidos que permitan pronosticar el predominio de un tamaño de explotación sobre otros. La poca evidencia empírica reciente señala la existencia de retornos a escala constantes o decrecientes, (López y Valdés, 1997) lo cual es consistente con una estructura agraria caracterizada por la coexistencia de explotaciones de una amplia gama de tamaños, niveles tecnológicos y grados de intensidad de uso de la tierra. Es muy probable que los tamaños óptimos de explotación varíen significativamente de localidad a localidad, dependiendo de las condiciones agroecológicas, las tecnologías disponibles, la disponibilidad de otros factores de producción y las políticas gubernamentales. En el futuro, se requieren estudios específicos que evalúen más a fondo el grado de eficiencia de diferentes tipos de explotación y, en particular, las razones que explican la supervivencia de tamaños ineficientes.

La efectividad del mercado de tierras y la pobreza rural

En las secciones anteriores, se argumentó que las deficiencias del mercado de tierras se reflejan en un uso ineficiente del recurso. En ésta se ilustra como este uso ineficiente ha contribuido a una utilización inadecuada de la mano de obra disponible y, de paso, a intensificar el desempleo, la pobreza rural y el deterioro ambiental.

Una característica importante del desarrollo económico de la región en los últimos 30 años es la coexistencia de tasas razonables de crecimiento con una alta intensidad de pobreza rural (López y Valdés, 1997 y Jaramillo, 1998) A partir de la década del 60, bajo el impulso de la revolución verdeLa producción agropecuaria ha mostrado un dinamismo razonable —crecimiento a una tasa anual del 3% entre 1960-94— (Piñeiro, 1996). No obstante, la generación de empleo en las actividades agropecuarias no ha crecido a tasas similares a las de otras regiones de nivel de desarrollo similar. En consecuencia, la reducción de la pobreza rural ha sido un proceso excesivamente lento, a pesar de un fuerte flujo migratorio hacia las ciudades y fronteras agrícolas (Urrutia, 1991). Entre 1970 y 1990, la proporción de hogares bajo la línea de pobreza pasó de 62% a 53% (CEPAL, 1995). Sin embargo, la proporción de familias bajo la línea de extrema pobreza sólo se redujo de 34% a 30% en el mismo período.[9]

Buena parte de la explicación de esta situación está asociada a la evolución reciente del uso de la tierra, descrita en las secciones anteriores.  Por un lado, una proporción significativa de la tierra arable se ha dedicado a actividades de bajo valor, las cuales han limitado las oportunidades de empleo a la población rural.  Por otro lado, el segmento que más ha participado en el proceso de modernización reciente se ha caracterizado por la utilización predominante de tecnologías de baja intensidad en uso de mano de obra. Los agricultores modernos que han estado a la vanguardia de este proceso han optado por seleccionar métodos intensivos en agroquímicos y maquinaria, pues enfrentan un costo efectivo de la mano de obra superior al costo de oportunidad social. Aún en zonas de abundancia relativa de mano de obra, el enganche de trabajadores implica costos no despreciables de supervisión. En muchos casos, el salario formal es superior al costo de oportunidad del recurso, fruto de regulaciones que encarecen la utilización de la mano de obra. Por otra parte, la adopción de tecnologías basadas en el uso intensivo de maquinaria ha sido en parte facilitada por políticas macroeconómicas y sectoriales que abarataron costos de estos bienes y por políticas de investigación y extensión orientadas a promover estas tecnologías sustancialmente (Echenique, 1996; Binswanger et al., 1995 y Jaramillo, 1998).

En consecuencia, no se han ofrecido suficientes oportunidades de empleo a las poblaciones rurales de bajos recursos, las cuales tampoco han encontrado suficientes alternativas laborales en otros sectores. Esta situación conlleva a un desperdicio de recursos productivos que además ocasiona graves perjuicios sociales. En algunos países, las tensiones generadas han causado conflictos sociales, violencia e inestabilidad política. En muchos casos, estos conflictos se han centrado en la propiedad de la tierra, tal como lo ilustran los casos de Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, México y Nicaragua. La pobreza rural también ha incidido en un creciente deterioro de los recursos naturales, ya sea por la acción de los pequeños propietarios que sobre explotan sus parcelas o la de quienes emigran forzosamente a zonas de frontera.

La importancia del crecimiento económico como requisito indispensable para reducir los niveles de pobreza es reconocida ampliamente. Estudios recientes indican que la distribución inicial de activos puede afectar tanto el nivel de crecimiento como su impacto sobre la reducción de la pobreza (Jazairy et al., 1992 y Birdsall y Londoño, 1997). En particular, con datos de más de 100 países, se ha encontrado que la desigualdad en la distribución de la tierra reduce las tasas posteriores de crecimiento y el ritmo de disminución de la pobreza (Deininger y Squire, 1996). Estos hallazgos parecen consistentes con el exitoso patrón de crecimiento de las economías del Este asiático, en donde la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo se explica, al menos en parte, por las reformas agrarias adoptadas en las fases iniciales.

Argumentos similares fueron usados para justificar los programas de redistribución de tierras iniciados en la década del 60 en los países de la región. Como se verá en la sección quinta, los logros de la mayoría de estas reformas en materia de redistribución han sido escasos. La evidencia señala que, aunque hay países en donde se han presentado cambios importantes, en el grueso de la región el grado de concentración de tierra entre principios de la década del sesenta y mediados de la década del noventa no ha cambiado sustancialmente (Dorner, 1992 y Thiesenhusen, 1995).  Esto se explica por la inefectividad de los esfuerzos de reforma agraria y porque el funcionamiento del mercado de tierra no ha generado cambios dramáticos en la estructura agraria.  Hasta el momento, este mercado para democratizar la propiedad ni permitir un acceso creciente a los pobres de los beneficios del desarrollo.[10]

En resumen, el mercado de tierras no parece haber operado efectivamente en la región en las últimas décadas. Esto se refleja en la gran disparidad de intensidad en el uso del recurso que todavía prevalece en muchos países de la región. Esta disparidad, asociada a patrones de desarrollo agrícola que no han generado plazas de trabajo suficientes contribuyen a explicar la persistencia de una intensa pobreza rural. Un funcionamiento más efectivo del mercado de tierras debería conducir a una reasignación de recursos que permita intensificar el uso de la tierra pobremente explotada con la mano de obra hoy día subutilizada. Este proceso aumentaría el producto global y sectorial, reduciría el desempleo y la pobreza en el campo y disminuiría las presiones al deterioro ambiental en muchos países.

El funcionamiento de los mercados de tierras en América Latina

Transcurrido el período de auge en la década del sesenta, el estudio del funcionamiento de los mercados de tierras en América Latina ha venido en decadencia. Por tanto, la escasez de datos y de investigaciones de campo hace difícil la formulación de un diagnóstico completo y general para la región apropiado para fines de la década del noventa. No obstante, gracias al renovado interés en el tema, han aparecido algunos estudios recientes que permiten aventurar algunas observaciones preliminares acerca del estado actual de los mercados de tierra rural en la región.[11] En esta sección se describe esta evidencia, la cual parece confirmar que el mercado de tierras no opera eficientemente en la mayoría de contextos en América Latina. En un primer apartado, se trata el mercado de compra-venta. En el segundo, se discute el de arrendamientos.

Mercados de compra-venta

La evidencia disponible señala que los mercados de tierras de la región son más activos de lo que se pensaba. La proporción de tierras que cambia de manos anualmente es en muchos casos comparable—y aún superior— a los indicadores de otras latitudes. Mientras que en los países desarrollados se estima que la proporción de la tierra que cambia de manos anualmente alcanza el 2% por año, en Venezuela, esta fracción alcanzó el 3,5% en el período comprendido entre 1974 y 1986 (Carter y Zegarra, 1997). En Colombia, en los 15 municipios incluidos en el estudio FAO-Cega (1994), se detectó que cerca del 5% de las áreas cambiaron de manos en 1991. En la región de la costa del Ecuador, se detectó el cambio en la propiedad de entre 1,4 y 2,3% anual entre 1989 y 1992 (FAO-Coteca, 1995). En Honduras, un estudio en áreas de titulación registró una rotación anual de 1% del área (Melmed-Sanjak, 1997). En Chile, se ha documentado un mercado activo, con mayores transferencias en las áreas con tierras más fértiles y de mejor infraestructura (Carter y Mesbah, 1993). En ese país, el dinamismo de las transacciones de tierras ha sido alimentado por la venta de la mayor parte de las parcelas asignadas a anteriores beneficiarios de programas de reforma agraria (Echenique y Rolando, 1991). Estudios en Honduras y Ecuador han confirmado que las transferencias a través del mercado han sido el principal medio de reasignación de tierras agrícolas en los últimos años (Salgado, 1994 y FAO-Coteca, 1995). Estudios de la agricultura paraguaya también señalan la existencia de un mercado de tierras activo (Carter y Zegarra,1993).

Los mercados de tierras en América Latina exhiben dos características estructurales notables. En primer lugar, canalizan una demanda limitada ya que son predominantemente “locales”: tanto compradores como vendedores son habitantes de la localidad o región, particularmente en los mercados de pequeñas parcelas (Muñoz, 1993)[12]  Esto responde a los altos costos de búsqueda, que obstaculizan la transmisión efectiva de demandas y ofertas de zonas alejadas y que otorgan ventajas a los demandantes locales. Por lo general, los habitantes de la zona tienen ventajas de información acerca de aspectos importantes que afectan la valorización de la tierra en su localidad. En otros casos, también obedece al alto grado de informalidad en las transacciones relacionado con la inseguridad de la propiedad y la relativa desventaja de compradores potenciales no-locales acerca de la solidez de los derechos de tenencia de parcelas particulares.

En segundo lugar, los mercados exhiben una fuerte segmentación por tamaño o clase social. Por un lado, las propiedades de grandes extensiones tienden a ser vendidas entre compradores de clase económica similar al vendedor. Por el otro, existe un dinámico mercado de pequeñas propiedades, adquiridas usualmente por familias de estratos socioeconómicos bajos. Esta segmentación se ha documentado en estudios de campo en Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Honduras, México y Paraguay.[13] En la mayoría de las localidades, escasean las transacciones en las que grandes propiedades son adquiridas con el propósito de ser subdivididas en pequeños predios (a excepción de aquellas realizadas por las agencias de reforma agraria). Tampoco son usuales las compras de varias parcelas pequeñas adyacentes con el propósito de su unificación. Esta segmentación obedece a las diferencias entre la operación de los mercados por estratos (formal vs. informal) y obstáculos derivados de los altos costos de transacción asociados a la subdivisión o consolidación de propiedades (Carter y Zegarra,1997)

Algunas de las características del mercado de tierras descritas anteriormente están relacionadas con el carácter informal de muchas de las transacciones. Esta informalidad responde a la ausencia o debilidad de los derechos formales de propiedad. A su vez, esta debilidad obedece a la inefectividad en las instituciones que los protegen (por ejemplo, registro, catastro, sistema judicial y policial) y a los costos de transacción elevados que usualmente son requeridos para la formalización de las transacciones (Muñoz, 1993). Dentro de las razones que explican porque no se registran las transacciones de compra-venta entre pequeños agricultores se aducen la distancia a las oficinas del registro, las tarifas de inscripción y el costo de los impuestos requeridos. Por ejemplo, en Colombia la inscripción de una transacción requiere el pago de costos notariales y de registro, además de la cancelación de impuestos de ganancias de capital, retención en la fuente y timbre. En su conjunto estos impuestos pueden llegar a representar cerca del 20% del valor de la transacción (Acuña, 1997). En Ecuador, estos costos se han calculado entre 25% y 35% del precio de venta de la tierra (FAO-Coteca, 1995).

Las barreras anotadas para la formalización de las transacciones explican la prevalencia de mercados informales activos. Estos permiten el traspaso temporal o permanente de la tierra entre miembros de la misma comunidad, unidos por vínculos culturales y sociales. A pesar de las restricciones legales, estos traspasos son comunes, por ejemplo, entre ejidatarios mexicanos (FAO-UNAM Xochimilco, 1995). La fluidez de estos mercados es a veces una barrera para convencer a los agricultores de la necesidad de regularizar sus propiedades, en particular en aquellos casos en los que el título formal no garantiza beneficios tangibles como el acceso a crédito.

Los mercados rurales de tierras también sufren las consecuencias de las debilidades del desarrollo de los mercados de capitales. En particular, en muchos países de la región existe una oferta limitada (o inexistente ) de crédito para compra de tierras para nuevos propietarios o expansión de explotaciones. Esto explica que los estudios de campo encuentren que las compras de tierras se adquieren predominantemente con ahorros propios (FAO-Cega, 1994, FAO-Coteca, 1995 y Reydon, 1997). En muchos casos, las limitaciones del acceso a crédito obedecen a problemas relacionados con el marco legal que ordena los mecanismos para facilitar el aseguramiento del colateral o con el ineficiente funcionamiento de los registros que deben llenar estas funciones. En la mayoría de los países existen grandes obstáculos para que un propietario pueda utilizar parte de su valor como garantía para adquirir terrenos adicionales. Además de exigir que el predio esté formalmente titulado y registrado, la operación requiere un sistema de administración de garantías que expedite el traspaso de la propiedad al intermediario financiero (Fleisig y de la Peña, 1993). Estas condiciones son esenciales para inducir a los intermediarios financieros a otorgar crédito sin riesgos excesivos.

El comportamiento de los precios de la tierra en América Latina es un tema que ha recibido atención recientemente.[14]  En teoría, se han identificado los principales factores que inciden en las fluctuaciones en los precios. Sin embargo, todavía no se comprenden bien los canales de transmisión de sus efectos, la importancia relativa de los diferentes determinantes y la dinámica de las relaciones. La evidencia de la región y de otras áreas permite llegar a algunas conclusiones:

·  Los precios de la tierra tienden a reflejar las rentas asociadas a las actividades agropecuarias, incluyendo aquellas derivadas de subsidios, tratamientos preferenciales o acceso a programas gubernamentales (Brandao y Rezende, 1992 y Feder et al., 1988). Por ende, las fluctuaciones en las políticas de protección e intervención agrícola tienden a reflejarse en variaciones en los precios de la tierra.

·  Los precios de la tierra también reflejan presiones de demanda no relacionadas directamente con la producción agropecuaria. Estas pueden ser inducidas por la incertidumbre macroeconómica, la cual otorga un valor especial a la tierra como activo que tiende a conservar su valor real durante episodios inflacionarios (Feldstein, 1980). En otros casos, el precio de la tierra puede incluir rentas derivadas de ventajas tributarias asociadas a la posesión de tierra rural, incluyendo aquellas asociadas al lavado de capitales ilegales (Binswanger, 1991).Finalmente, el precio también refleja demandas relacionadas con la expansión de las ciudades, las demandas de familias urbanas por fincas de recreo y la presión por conservar reservas naturales (Brandão y Feder, 1994). Finalmente, el precio también debe incorporar el valor de la tierra como instrumento de poder y dominación social (Binswanger et al., 1995).

·  Los precios de la tierra son muy volátiles. Estudios en países desarrollados y en América Latina sugieren que al igual que otros activos, las fluctuaciones tienden a ser mas amplias que aquéllas de los factores que determinan su precio (por ejemplo, los retornos netos a la actividad agrícola).[15] Esto responde a los permanentes cambios en las expectativas acerca de las condiciones futuras, las cuales afectan el valor capitalizado de los beneficios futuros.

·  Los precios de la tierra no reflejan el valor de los servicios y externalidades ambientales que presta (Brandão y Feder, 1994).

En la mayoría de los países de la región, la intervención directa e indirecta del Estado es un determinante fundamental de la operación de los mercados de tierras. Esta intervención puede tomar varias modalidades:

· Como vendedor: la adjudicación de tierras baldías y otras tierras estatales ha representado históricamente una proporción alta de las transacciones de tierras en la región. Las políticas que determinan como se realiza los procesos de adjudicación de estas tierras han ejercido un efecto importante sobre la estructura agraria. En muchos casos, la disposición de tierras en grandes extensiones ha sido una de las principales explicaciones del patrón de desigualdad en la tenencia de tierra (Grindle, 1986).

· Como comprador:  los Estados de la región tienen menor influencia en los mercados de tierra como compradores. Sin embargo, durante períodos de auge de políticas de reforma agraria, las intervenciones de las agencias estatales han alcanzado volúmenes importantes que han presionado los precios en mercados que por naturaleza son relativamente ilíquidos (ver la cuarta sección).

· Reglamentaciones: existen muchas reglamentaciones gubernamentales que inciden en el funcionamiento de los mercados de tierras.  Dentro de las que mayor influencia ejercen están:  i) límites al tamaño máximo o mínimo de las propiedades rurales, los cuales promueven subdivisiones ficticias y la informalidad en las transacciones;  ii) limitaciones (temporales o permanentes) a la venta, alquiler o herencia de tierras, usualmente aplicadas a beneficiarios de procesos de colonización o reforma agraria,[16] iii) otorgamiento de derechos especiales de tenencia a arrendatarios, bajo leyes que privilegian los derechos de los trabajadores directos de la tierra,[17] iv) otorgamiento de derechos de propiedad a invasores en tierras del Estado —y, en ocasiones, privadas— que fomentan la invasión como modalidad de acceso a la tierra; v) castigos a quienes mantienen la tierra ociosa mediante impuestos a la tierra o amenazas de expropiación.

Los mercados de tierra periurbanos merecen un comentario aparte. Aunque su tamaño relativo no es todavía significativo en el conjunto de la región, estos son especialmente importantes en zonas de alta densidad poblacional y en particular, en algunas de las islas del Caribe. Estos mercados tienden a ser muy activos pues existe un enorme interés de inversionistas urbanos por capturar las ganancias de capital vinculadas a la expansión urbana. En muchos casos, algunos especuladores tienen acceso a información privilegiada sobre planes de expansión de vías y urbanizaciones antes que los propietarios. En estos casos, se producen transferencias regresivas en perjuicio de los agricultores (Brandão y Feder, 1994). Los conflictos y tensiones asociados a la expansión urbana explican la multiplicidad de reglamentaciones y controles que usualmente rigen en estos mercados. En muchos casos, estas reglamentaciones buscan mantener las tierras en usos agrícolas, cuando su valor económico en otros usos es superior.

Mercado de arrendamiento

El uso de diferentes modalidades de arrendamiento de tierra ha decaído sustancialmente en las últimas décadas en la región.[18]  Esta decadencia obedece, por una parte, a la transformación de los grandes latifundios en explotaciones modernas mecanizadas. Por otra parte, también es resultado de los efectos de las políticas adoptadas en favor de los inquilinos, las cuales se plasmaron en legislaciones en las décadas del 30 y 40, otorgando la posibilidad de obtener la propiedad de la tierra a quienes la trabajan (de Janvry, 1981). Estas leyes coadyuvaron a la expulsión de inquilinos en muchos países de la región.  En Colombia, por ejemplo, de los 2,3 millones de hectáreas que se arrendaban formalmente en 1960 se pasó a 1,1 millones en 1988 (DNP, 1990). Muchas de estas leyes aún permanecen vigentes hoy. En Bolivia, la reciente Ley INRA de 1996 suprimió la prohibición a los arrendamientos, vigente desde 1953 (Muñoz y Lavadenz, 1997).

Teóricamente, la propiedad individual de la tierra ofrece mayores incentivos que el arrendamiento para realizar inversiones permanentes o labores de preservación ambiental. Sin embargo, estas desventajas de los arrendamientos pueden ser subsanadas con contratos por períodos prolongados que amplían el horizonte de planificación de quien trabaja la tierra. Por otra parte, las modalidades de arrendamiento exhiben ventajas en contextos en que existen altos costos de transacción para la compra- venta de tierras. Estos arreglos permiten aprovechar el capital humano de empresarios agrícolas que no tienen el suficiente capital (o acceso a crédito) para comprar tierra, así como los terrenos improductivos de quienes no están en capacidad de emprender la producción agropecuaria. Un mercado fluido de arrendamientos puede permitir que se alcancen tamaños óptimos de explotación sin exigir transacciones de compra-venta entre diferentes tamaños (Otsuka, 1993). Adicionalmente, algunas modalidades de arrendamiento que implican la distribución proporcional de la cosecha son formas eficaces de distribución de riesgos entre los agentes económicos.[19]. En el caso asiático, se ha encontrado que el arrendamiento es una forma de acceso común a la tierra —y ascenso social — por parte de los estratos más pobres de la sociedad rural (Otsuka, 1993).

Las ventajas anotadas de las modalidades de arrendamiento explican su importancia en muchos países de la región, a pesar de las restricciones legales. Como proporción del área agrícola, el área bajo arrendamiento es 38% en Belize, 16% en Brasil, 27% en Ecuador, 29% en Guyana, 56% en Honduras, 67% en Panamá y 20% en Uruguay (Jazairy et al., 1992). En la mayoría de los casos, estos acuerdos se realizan en los estratos de pequeños productores y tienden a ser informales. Este es el caso, por ejemplo, de los sectores reformados de Honduras y Ecuador, en donde no se les permite a los beneficiarios alquilar formalmente las tierras. Estas prohibiciones han producido efectos perversos, tales como la reducción de la duración de los contratos, lo cual disminuye los incentivos para la realización de inversiones de largo plazo (Brandão y Feder, 1994).

Existe evidencia reciente de un resurgimiento del arrendamiento en propiedades grandes y medianas. Este es el caso de Brasil, en donde agricultores profesionales de granos y terratenientes en Uberaba han desarrollado un activo mercado de arrendamiento desde 1985 (Romeiro et al., 1994). Una situación similar ha venido ocurriendo en México en el sur de Sonora así como en Colombia en el Valle del Cauca y en la región arrocera del Valle del Magdalena.

Al igual que los mercados de compra-venta, los mercados de arrendamiento de tierras exhiben una fuerte segmentación por estratos. La evidencia de estudios recientes confirma que el escaso interés de los propietarios de grandes extensiones por alquilar sus tierras obedece al temor de expropiación, asociado a la vigencia de leyes que favorecen a los arrendatarios (Romeiro et al., 1994). Un caso especial y posiblemente único en la región es el arrendamiento de grandes propietarios a pequeños productores de hortalizas para exportación en Guatemala (Melmed - Sanjak, 1997). También existen algunos casos de arrendamientos de tierras de comunidades de pequeños campesinos a grandes empresarios agrícolas, como en el caso del arrendamiento de ejidos para cultivos de exportación en el Norte de México (FAO-UNAM Xochimilco, 1996) y de hortalizas en Perú (Figueroa, 1995). Estos casos ofrecen múltiples ventajas a los propietarios, quienes además de recibir la renta de la tierra, son contratados como trabajadores en la misma explotación y con frecuencia adquieren conocimientos acerca de nuevos cultivos y tecnologías de producción.

Obstáculos a la operación de los mercados de tierras

En esta sección, se hace un breve recuento de los principales obstáculos que enfrenta la operación efectiva de los mercados de tierra rural en América Latina

Costos de transacción

La tierra es un bien fundamentalmente heterogéneo; cada parcela se distingue por una multitud de características que la hacen única (por ejemplo, ubicación geográfica, pendiente, distancia a vías, calidad de tierras, estructuras, etc.). Por ende, las transacciones del mercado de tierras requieren una inspección visual del terreno, lo cual ocasiona costos de búsqueda asociados al desplazamiento físico del comprador y al proceso de inspección (Muñoz, 1993). Con un bien como la tierra, la inspección visual puede no ser suficiente para revelar todas las características que determinan su valor. Pueden haber sectores inundables, reglamentaciones locales que restringen el uso de la tierra o vecinos indeseables. En otros casos, pueden existir conflictos sobre la propiedad misma del terreno. Estos factores ilustran los obstáculos que introduce la existencia de información asimétrica entre comprador y vendedor (Feder y Feeny, 1991, Brandão y Feder, 1994 y Muñoz, 1993).

Las transacciones en el mercado de tierras también enfrentan un proceso especial de fijación de precios. En teoría, el precio de una parcela es equivalente al valor capitalizado de los beneficios netos esperados. Sin embargo, diferencias de expectativas ocasionan divergencias en los cálculos de cada agente. En la práctica, el precio es resultado de una negociación entre comprador y vendedor, basados en información reciente sobre transacciones de predios similares en la zona y en una valorización subjetiva de las estructuras y mejoras incorporadas al predio específico (Muñoz, 1993). La heterogeneidad de cada predio y las diferencias de apreciación entre los agentes introduce costos de negociación, los cuales representan un componente más de los costos de  transacción.[20]

La formalización de los contratos de compra-venta de tierra exigen costos adicionales. Por lo general, estos costos incluyen honorarios notariales, inscripción en el registro público y el pago de algunos impuestos. Estos pagos forman otro componente importante de los costos de transacción de tierras.

Los costos de transacción descritos explican la relativa iliquidez de los mercados de tierra, en comparación con otros mercados de activos tales como los instrumentos financieros o los bienes agrícolas almacenables (Binswanger et al., 1995 y Carter y Zegarra, 1997). Como la mayor parte de estos costos son fijos por transacción, las compras de pequeños terrenos enfrentan mayores costos por unidad de área. Por lo tanto, la compra de varias parcelas debe resultar más costosa que la compra de un solo terreno de igual extensión.[21]

De la discusión anterior se desprende que los costos de transacción pueden ser una importante barrera para las operaciones del mercado de tierras. Algunos de estos costos — aquellos asociados a la búsqueda y negociación—son inherentes al mercado y, por ende, no son sujetos a reducción mediante intervenciones. De aquí que estos mercados sean por naturaleza relativamente ilíquidos (Wachter, 1992 y Muñoz, 1993). Por otra parte, los costos asociados a la formalización y registro de las transacciones pueden ser modificados por acciones gubernamentales. También pueden diseñarse medidas para contribuir a reducir los costos de búsqueda y negociación, tales como la difusión de información acerca de las transacciones más recientes y de las características un topográficas de las tierras, por ejemplo, mediante un catastro actualizado y de fácil acceso.

Inseguridad de los derechos de propiedad

Otra barrera a la operación efectiva de los mercados de tierra es la inseguridad de los derechos de propiedad que predomina en amplias zonas de la región. Algunas estimaciones indican que más del 50% de los agricultores de la región no poseen títulos seguros sobre sus tierras (López y Valdés, 1997). Estas cifras incluyen a los productores sin título y aquellos con títulos no inscritos en los registros públicos.

La ausencia de derechos formales de propiedad no es una barrera infranqueable a las transacciones del mercado de tierras. La evidencia muestra mercados de tierra activos entre segmentos de agricultores de escasos recursos, usualmente miembros de una comunidad. En estos casos, los vínculos familiares, sociales y culturales otorgan suficiente seguridad a estas transacciones.

No obstante, la falta de derechos de propiedad sólidos disminuyen la efectividad e intensidad del mercado de tierras. Por una parte, reduce el número potencial de demandantes, pues agentes de otras localidades no poseen información acerca de la solidez de los derechos del vendedor (Muñoz, 1993). Además, la falta de derechos reconocidos institucionalmente afectan el acceso a crédito formal, el cual puede ser utilizado para hacer efectiva una demanda por tierra adicional (Brandão y Feder, 1994). Por otra parte, la incertidumbre acerca de la propiedad de la tierra deprime los precios de las transacciones. Los estudios de campo indican que los precios de predios con derechos inseguros son menores que los de aquellos que gozan de títulos formalmente registrados (Carter y Zimmerman, 1995 y Feder, 1987). Además, la incertidumbre no motiva las inversiones productivas de largo plazo y el manejo sostenible de los recursos naturales (Feder, 1987).

La falta de seguridad de los derechos de propiedad es fenómeno de raíces profundas. Por una parte, segmentos amplios de la población rural latinoamericana no han tenido acceso a derechos formales de propiedad. En muchos casos, los derechos informales del uso de tierras reconocidos por sus comunidades han satisfecho tradicionalmente sus necesidades. Por otra parte, las instituciones del Estado encargadas de otorgar y respaldar los derechos de propiedad no han penetrado en estos segmentos. La informalidad predominante en muchas áreas obedece a que los costos de formalizar las transacciones frecuentemente sobrepasan los beneficios percibidos (Feder y Feeny, 1991). Este es el caso de los agricultores de menos recursos, para quienes los costos de acceder a un título o de registrar una transacción son normalmente muy superiores a la ganancia esperada, en especial si no hay crédito formal disponible. Un mercado de tierras efectivo requiere derechos de propiedad sólidos. Sólo de esta manera se garantiza que los productores con mayor potencial productivo puedan acceder a tierras subutilizadas. La segmentación y el carácter local de muchos mercados de tierras en América Latina no contribuye a garantizar un flujo efectivo.

Reglamentaciones del gobierno

Algunas reglamentaciones gubernamentales son barreras importantes al mejor funcionamiento de los mercados de tierras. Aquellas relacionadas con los trámites y costos excesivos de legalización y registro de transacciones de compra-venta ya fueron mencionadas. En esta sección se enumeran otros obstáculos importantes, derivados de normaspúblicas.

· Restricciones a la propiedad privada de tierra. En varios países de la región, el otorgamiento de tierras a través de programas de colonización o reforma agraria exigieron la conformación de cooperativas, ejidos y otras formas asociadas de tenencia. En la mayoría de estos, se restringió la expedición de derechos de propiedad individuales, lo cual marginó a estas tierras de los mercados. Un caso especial es el de aquellos países o zonas en donde, por razones de tradición cultural, se restringe la propiedad privada sobre la tierra, tal como sucede en los países de tradición británica en el Caribe. En estos casos, los agentes privados obtienen arrendamientos (“leases”) del Estado para utilizar la tierra por períodos determinados. Cuando los contratos se otorgan por períodos breves (6 meses o un año) o cuando existe incertidumbre acerca de su duración, los arrendatarios no tienen incentivos para realizar inversiones de largo plazo, preservar los recursos naturales o tener acceso a crédito. Por otra parte, cuando los arrendamientos se otorgan por períodos extensos, sin incertidumbre acerca de su duración y con la posibilidad de ser transferidos a discreción del arrendatario, los mercados de tierra pueden operar sin restricciones.

· Restricciones a la venta o arrendamiento de las tierras. Muchos programas de colonización o reforma agraria del pasado han estado asociados a prohibiciones a la venta o alquiler de los predios. Estas normas buscan obligar a las familias escogidas como beneficiarias de estos programas a permanecer atadas a las actividades agrícolas. Estas restricciones limitan la oferta de tierras, obstaculizan el acceso a crédito formal y no dan oportunidad a los beneficiarios de adaptarse ante cambios en la situación familiar o en oportunidades productivas en otros sectores. De este modo, no permiten la salida de productores ineficientes y la entrada de nuevos aspirantes. En la práctica, estas restricciones son frecuentemente burladas a través de transacciones informales.

· Legislación que no estimula el arrendamiento de tierras. Originalmente diseñadas para defender a arrendatarios ante abusos por parte de los grandes hacendados, los efectos de las normas legales que prohíben o restringen la operación de estas modalidades han sido perversos.[22] La aprobación de estas normas en los países de la región, muchas de las cuales datan del período 1930-1960, generaron movimientos masivos de expulsión de antiguos arrendatarios (de Janvry 1981 y Grindle 1986). Desde entonces, estas normas se han erigido en la principal barrera a los contratos de arrendamiento, especialmente entre dueños de grandes extensiones y familias de escasos recursos.

· Políticas de adjudicación de baldíos. El Estado ha sido tradicionalmente el mayor terrateniente en los países de la región. Por ende, su participación como principal oferente de tierras es crítica en los mercados de tierras. La mayor parte de las tierras estatales que pasan a manos de particulares corresponde a políticas de adjudicación de baldíos. Estas políticas han sido un importante determinante de la estructura agraria de los países de la región. Tradicionalmente, estas políticas han tendido a favorecer las demandas por grandes extensiones de tierras de grupos influyentes, lo cual ha servido a perpetuar la extrema concentración de la propiedad (Grindle, 1986 y Binswanger, 1991). La adjudicación de estas tierras en propiedades de gran extensión limitan su acceso por parte de agricultores de menores ingresos. La posterior subdivisión de estas áreas en fincas familiares es obstaculizada por los costos de transacción que enfrentan los demandantes de pequeñas parcelas. Por otra parte, importantes proporciones de las tierras públicas han sido colonizadas por agricultores de bajos recursos. La debilidad de los esfuerzos gubernamentales por otorgar derechos de propiedad en aquellas tierras aptas para la producción agrícola es un factor que limita la productividad de estos productores y contribuye al deterioro de los recursos naturales.

· Otras reglamentaciones. Otras reglamentaciones imponen costos innecesarios a los mercados de tierras. Por ejemplo, los límites máximos al área en manos de poseedor tienden a ser violados fácilmente mediante la subdivisión ficticia. De otra parte, los límites mínimos inducen a la informalidad en las transacciones.[23]  Otros contextos en los que surgen rigideces administrativas en los tamaños de las parcelas son los programas de colonización o reforma agraria. En estos programas, el tamaño y ubicación de la parcela son determinados por decisiones administrativas que no consultan las preferencias y necesidades de los beneficiarios.

Factores que distorsionan la demanda de tierras

El funcionamiento efectivo de los mercados de tierras es obstaculizado cuando los agentes responden a señales asociadas con políticas que distorsionan la demanda u oferta de tierras. En estos casos, se proporcionan incentivos artificiales a usos que no reportan el mayor valor económico de la tierra para la sociedad. Estas políticas tienden a limitar el acceso a la tierra a quienes le pueden dar una mejor utilización y contribuyen a distorsionar la estructura agraria. Además tienden a sostener los precios de la tierra por encima del valor capitalizado de su renta productiva y en algunos casos, a ocasionar una excesiva volatilidad de sus precios. A continuación se enumeran las principales fuentes de distorsión a la demanda de tierras en la región:

· Distorsiones macroeconómicas. La tierra es un activo de inversión que tiende a conservar su valor real durante episodios inflacionarios. Como tal, en países en los que la inflación es un fenómeno importante, un componente de la demanda por la tierra refleja este componente. La importancia de este factor depende del grado de la disponibilidad de otros activos financieros que preserven su valor real. En países en los que altas tasas de inflación son un fenómeno recurrente, se ha identificado una fuerte relación entre las variaciones del precio de la tierra y la inflación (Reydon, 1997 y Just y Miranowski, 1993). Este componente de la demanda de tierras es consecuencia de deficiencias en las políticas macroeconómicas, ya que la inflación tiende a ser el resultado de políticas fiscales y monetarias inconsistentes.

· Rentas tributarias. La tierra puede ser una inversión atractiva por razones vinculadas a su tratamiento tributario. En muchos países, la agricultura recibe un tratamiento preferencial y la tenencia de tierra puede facilitar el acceso a menores tasas de tributación (Binswanger, 1991 y González y Jaramillo, 1994). Igualmente, la debilidad de los mecanismos de valorización de la tierra y de las administraciones encargadas de velar por el pago de impuestos permite que la tierra se convierta en un conducto para evadir tributos y esconder capitales. En países en los que el narcotráfico es importante (por ejemplo, Colombia y México), muchos de los capitales ilegales se invierten en tierras (Reyes, 1990 y FAO-UNAM Xochimilco, 1996).

· Rentas sectoriales. Muchos inversionistas pueden verse atraídos a invertir en tierras si perciben que su posesión permite el acceso a rentas creadas por programas gubernamentales. Este es el caso de los subsidios de crédito, los cuales incrementan los beneficios de la posesión de tierras de quienes obtienen acceso a los esquemas gubernamentales de financiación (Binswanger, 1991). Fenómenos similares pueden darse con programas de mercadeo o acceso preferencial a asistencia técnica.

Limitaciones a la demanda

El funcionamiento efectivo de los mercados de tierras se ve restringido cuando los agentes que pueden darle un uso más productivo enfrentan obstáculos que debilitan su demanda por tierras y/o limitan su acceso. Las principales barreras que estos agentes enfrentan son:

· Costos de subdivisión y consolidación. Los costos de transacción asociados a la subdivisión de grandes predios pueden constituirse en una barrera al acceso de compradores que pueden darle un uso de mayor valor unitario en explotaciones de menor tamaño. Análogamente, los costos de consolidación dificultan el proceso inverso.

· Limitaciones al acceso al crédito. Existen pocas fuentes de financiación para quienes desean adquirir tierras, ya sea nuevos agricultores o quienes desean expandir el tamaño de su explotación (Brandão y Feder, 1994). Dentro de los obstáculos a este flujo están la debilidad de los derechos de propiedad y las imperfecciones de los esquemas institucionales para administrar garantías (Fleisig y de la Peña, 1993).

· Sesgos de la política sectorial. Muchas políticas sectoriales han discriminado tradicionalmente en contra de diferentes sectores de la población de agricultores (Grindle, 1986). En muchos casos, los Estados han optado por la protección arbitraria de algunos cultivos y la desprotección de otros. En otros casos, segmentos específicos de productores han tenido un acceso limitado a la ayuda gubernamental de programas de asistencia técnica, infraestructura, crédito o mercadeo. Estos sesgos deprimen artificialmente la demanda potencial de grupos de agricultores que podrían darle un mejor uso a la tierra. Estos fenómenos inciden más intensamente en los segmentos más pobres de la sociedad rural quienes además enfrentan desventajas en el acceso a los mercados y al crédito (Shearer et al., 1990).

Los países de la región han experimentado con variadas intervenciones en los mercados de tierras. Estas van desde intervenciones directas en la compra, venta y transferencia de tierras rurales (reformas agrarias, adjudicación de baldíos) hasta reformas estructurales en las políticas sectoriales, las cuales influyen indirectamente en el mercado de tierras. El propósito de esta sección es describir los principales tipos de intervenciones y presentar una breve evaluación de sus resultados.

Reformas agrarias

Tal vez la intervención más fundamental en los mercados de tierras de la región han sido aquellas relacionadas con los procesos de reforma agraria. Éstas pueden clasificarse en dos clases, dependiendo de la intensidad de la redistribución alcanzada. Las primeras son las siete reformas “profundas,” protagonizadas por México (1910-28), Bolivia (en los años 50), Cuba (en los años 60), Chile (en los años 60), Perú (en los años 70), Nicaragua (en los años 80) y El Salvador (en los años 80). Estas reformas se destacaron por redistribuir una proporción importante de la tierra agrícola —entre el 22% y el 60%— y beneficiar a una proporción similar de las familias rurales. Todas estas reformas fueron realizadas en contextos de alto conflicto social y, en la mayoría de los casos, involucraron la expropiación forzosa de grandes extensiones de tierra.

La segunda clase consiste en aquellas reformas iniciadas a principios de la década del sesenta, impulsadas por la Alianza del Progreso y el ambiente reformista de la época. A diferencia de las reformas “profundas”, esas reformas no distribuyeron una proporción sustancial de la tierra rural. Aunque sus logros fueron mucho más limitados, en la mayoría de los países sirvieron para disminuir sustancialmente la importancia del latifundio. Sin embargo, también sirvieron de justificación para el montaje de grandes agencias estatales para administrar los programas, de manera centralizada y con criterios eminentemente políticos.[24] En todos los casos, el número de familias sin tierra beneficiadas por el proceso de redistribución resultó sustancialmente inferior a las metas trazadas (Dorner, 1992 y Thiesenhusen, 1995). Además, los programas se caracterizaron por su trato paternalista con los beneficiarios, quienes no recibieron título formal de la tierra y, en muchos casos, fueron obligados a organizarse en cooperativas. Sus escasos logros también estuvieron acompañados de un alto costo social por familia beneficiada, un escaso dinamismo productivo de los sectores reformados y una baja recuperación de los créditos concedidos a los beneficiarios —otorgados a largo plazo y bajas tasas de interés.

Colonización y adjudicación de baldíos nacionales

La política de adjudicación de tierras estatales ha sido un importante determinante de la estructura agraria de los países de la región, desde los tiempos de la colonia (Grindle, 1986). La tendencia a otorgar las tierras de frontera en grandes extensiones a grupos influyentes es tal vez el principal determinante histórico de la extrema concentración de la propiedad.

En las últimas décadas, esta política se ha utilizado de forma creciente como parte de la estrategia para aliviar las presiones sociales. La adjudicación de tierras del Estado en favor de familias de bajos ingresos ha conducido a programas de regularización de la tenencia de los colonos establecidos de tiempo atrás en tierras estatales así como a proyectos de colonización dirigida. Estas políticas, unidas a la incapacidad de los Estados para regular el acceso a las tierras públicas, han incentivado nuevas olas migratorias de colonización espontánea, que han reducido sustancialmente el inventario de tierras nacionales.

Los países más activos en materia de colonización en las últimas décadas han sido Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Paraguay y Venezuela. En la mayoría de los casos, los proyectos de colonización han beneficiado a grupos relativamente reducidos de la población demandante de tierras. Además, han atraído masas migratorias difíciles de controlar, contribuyendo a la destrucción indiscriminada de los recursos naturales y ocasionando conflictos con las poblaciones indígenas. El rápido agotamiento de la frontera aprovechable y las crecientes presiones internacionales y domésticas para conservar los recursos ambientales hacen pensar que la colonización no será una alternativa importante en la región en el siglo XXI.

Titulación y regularización de tenencia 

Desde la década del sesenta, los gobiernos de la región, con el apoyo de la banca multilateral y la AID, han venido implementando proyectos masivos de titulación.[25] Inicialmente, la principal meta de estos proyectos era el otorgamiento de títulos de propiedad a quienes venían haciendo uso de ella. Se creía que la posesión de un título resolvería las incertidumbres de los agentes sobre los derechos de propiedad, induciría aumentos en la inversión productiva y un flujo de crédito formal a los nuevos propietarios. La evidencia disponible indica deficiencias en el cumplimiento de las metas cuantitativas, problemas administrativos y resultados inequitativos (Wachter y English, 1992 y Melmed-Sanjak, 1997). Estos problemas acusan fallas protuberantes en el diseño y ejecución de estos proyectos, tales como: diseños demasiado complejos y ambiciosos para las capacidades locales; falta de atención al marco legal e institucional que respalda los derechos de propiedad; ausencia de políticas de inscripción de títulos en los registros públicos; falta de apoyo político a los programas; y prioridades contradictorias de las entidades involucradas. En una alta proporción de los casos, los costos por título otorgado resultaron sustancialmente superiores a los cálculos iniciales.[26]

Adicionalmente, la metodología de otorgamiento de títulos por solicitud de los ocupantes de las tierras, utilizada en muchos proyectos implementados en la década del setenta y ochenta, ocasionó efectos regresivos (Muñoz, 1993). Numerosos estudios han demostrado que las ventajas en información y en conexiones de los individuos con mayores recursos les han proporcionado un mayor acceso a estos programas, lo cual se ha traducido en la dotación de grandes propiedades que han reproducido la estructura agraria inequitativa.

Se ha prestado escasa atención a determinar si los beneficios anticipados se han convertido en realidad y la mayoría de los estudios disponibles acusan problemas metodológicos. Sólo los estudios recientes de López (1996) en Honduras y Carter y Olinto (1996) en Paraguay adoptan métodos correctivos para tener en cuenta el posible sesgo de atribuir a la titulación beneficios que se derivan de otros factores (por ejemplo: educación o experiencia del agricultor). Los resultados de ambos estudios revelan que el acceso a título mejora la eficiencia en el uso de insumos variables y aumenta la demanda por inversiones fijas. Aunque ambos efectos son detectados en una proporción minoritaria de los agricultores que recibieron título, sus beneficios son suficientes para arrojar una tasa de retorno positiva en los proyectos de titulación. En el futuro, la efectividad de estos proyectos podría ser aún más grande si una mayor proporción de los beneficiarios logra acceso a crédito.

Las lecciones de los proyectos de titulación de las últimas décadas se vienen reflejando en mejoras en el diseño de los programas más recientes. Tal es el de las operaciones aprobadas del BID en Belice, Perú, Guyana, Panamá, Colombia y en las que se están preparando en Jamaica, Trinidad y Ecuador. Los proyectos que se han formulado en los últimos cinco años se distinguen de los anteriores por i) la utilización de metodologías modernas, eficientes y equitativas en el proceso de titulación, en particular el método conocido como “barrido” sistemático por zonas, el cual permite economías de escala en la visita al campo y la realización de las labores de mapas catastrales, otorgamiento de título y registro legal en un proceso integrado, ii) el requisito de inscribir sin excepción los títulos en el registro público y iii) la preocupación de modernizar las instituciones de registro y catastro (véase apartado siguiente). Además, sus metas son menos ambiciosas y complejas que en el pasado y buscan avanzar  gradualmente hacia sistemas más sólidos de propiedad de la tierra.

Aunque la nueva ola de proyectos de regularización de tenencia promete subsanar muchas de las deficiencias de esfuerzos anteriores, los resultados de los nuevos proyectos todavía están por ser evaluados. Evidentemente, el “barrido” sistemático ha disminuido considerablemente los costos y ha facilitado el acceso equitativo de toda la población al proceso de titulación. No obstante, los documentos oficiales de proyecto siguen registrando un amplio rango de costos totales por título, lo cual refleja la ausencia de metodologías comunes de implementación y la adaptación a realidades nacionales diversas. En algunos casos, se registran costos aparentemente altos por título que obedecen en buena parte a restricciones legales que impiden la adopción de metodologías de barrido.[27]

Modernización de catastro y registro

En la mayoría de los países de la región, existen grandes deficiencias en el funcionamiento de las instituciones que garantizan los derechos de propiedad sobre la tierra y formalizan las transacciones del mercado de tierras, tales como el caso registro público de transacciones, el catastro, las cortes y el sistema policial.[28] La información catastral tiende a ser obsoleta, pues los procesos de actualización son inoperantes o demasiado lentos. El registro público de transacciones se lleva a cabo con metodologías anticuadas y por lo general está fuera del alcance de muchos de los participantes en el mercado de tierras. Por lo general, no hay integración entre la información consignada en el registro y aquélla del catastro, por falta de compatibilidad entre las metodologías (e intereses) de las instituciones que manejan cada sistema (Muñoz, 1993). Las cortes y las instituciones policiales operan con lentitud e ineficiencia y con frecuencia inspiran poca confianza sobre su funcionamiento neutro e imparcial. Estos problemas institucionales y metodológicos aumentan los costos de transacción y la falta de transparencia de los mercados de tierras rurales.

El relativo descuido de los aspectos institucionales en los proyectos de titulación de décadas anteriores ha generado un renovado interés por proyectos de modernización de los sistemas de registro y catastro.[29]  Estos proyectos son vistos crecientemente como prerequísitos para el funcionamiento eficaz de los proyectos de regularización de tenencia por su impacto sobre la solidez de los derechos de propiedad.

Aunque la actualización de la información del catastro y del registro y la modernización de sus esquemas de funcionamiento son procesos costosos, los avances recientes en tecnologías de sistematización han abierto nuevas posibilidades. Las tecnologías de GPS “Global Position Systems” han reducido sustancialmente los costos de la elaboración de mapas de alta exactitud. Los Sistemas de Información Geográfica hoy permiten el manejo rápido y eficiente de información gráfica, cualitativa y cuantitativa. Estas nuevas técnicas han abaratado los costos de almacenamiento y actualización de la información y deben permitir su mayor difusión y  utilización.

En este orden de ideas, los nuevos proyectos podrán generar nuevos beneficios no disponibles con la tecnología anterior. La disponibilidad de información actualizada acerca de la propiedad y las características físicas de la tierra debería facilitar las tareas de planeamiento nacional, regional o local, incluyendo la zonificación de usos de la tierra y el manejo de recursos naturales y el diseño de programas para reducir su deterioro (por ejemplo: proyectos para reducir la deforestación o erosión). Además, debe permitir la evaluación de beneficios por parcela derivada de proyectos de inversión pública (por ejemplo: control de inundaciones, riego, construcción de vías) y la recuperación de sus costos mediante impuestos proporcionales a sus resultados. También debe hacer más fácil el diseño de esquemas de tributación a la tierra en base a criterios técnicos de valorización del recurso.

La banca multilateral viene respaldando proyectos cuyo objetivo central es modernizar los sistemas de registro y catastro en El Salvador, Honduras, Colombia, Perú y Ecuador. Estos proyectos están en diferentes etapas de ejecución o diseño y, por lo tanto, no se cuenta todavía con evaluaciones.

Impuesto a la tierra

El impuesto a la tierra ha sido considerado con frecuencia como una posible solución a los problemas de la utilización de tierra de la región. Existen buenos argumentos económicos para su adopción (Skinner, 1991). Un impuesto sobre un factor fijo como la tierra no ocasiona mayores distorsiones a la utilización eficiente de insumos variables y tiene la virtud de incentivar un aumento en la productividad en las tierras subexplotadas (Brandão y Feder, 1994 y Binswanger et al,. 1995). A pesar de sus virtudes, en la práctica son pocos los contextos en que se ha introducido, debido a las barreras prácticas que ha enfrentado su implementación, tales como la férrea oposición política de los dueños de la tierra y los costos administrativos que requiere su implementación. Usualmente, la operación de un impuesto de esta naturaleza requiere un catastro completo, con información actualizada acerca del propietario, tamaño y valor de mercado de las parcelas, además de la capacidad operativa de cobrar efectivamente el tributo. En varios países (por ejemplo: Brasil), se han diseñado impuestos que gravan la tierra solamente para quienes mantienen terrenos ociosos o en actividades de baja productividad. En estos casos, las disputas jurídicas acerca de lo que constituye “actividades de baja productividad” han limitado en la práctica la operación del esquema (Binswanger, 1991). El impuesto predial chileno recaudado por las municipalidades es quizás el único que funciona eficientemente gracias a una larga experiencia en el montaje de las instituciones y esquemas eficientes de recolección (Muñoz, 1993).

No obstante, los avances recientes en materia de descentralización política y administrativa en algunos países de la región han dado un nuevo impulso a los impuestos a la tierra.[30] El cobro de impuestos de esta naturaleza ha resultado más viable cuando son administrados por gobiernos regionales o locales, para financiar servicios locales y, en algunos casos, obras de infraestructura cuyos beneficios valorizan directamente a las tierras circundantes. En estas nuevas circunstancias, los impuestos no se justifican con argumentos ligados a la productividad de la tierra y así, los propietarios han mostrado una disposición más favorable a cancelar sus obligaciones.

Paquetes legales

Otra iniciativa reciente para mejorar el funcionamiento de los mercados de tierras es la aprobación de nuevos marcos legislativos del régimen de tierras. En países como Nicaragua (1990 y 1991), Honduras (1992), México (1992), Perú (1991 y 1996), Bolivia (1996) y Ecuador (1994 y 1997) se han diseñado nuevas leyes con el apoyo de la banca multilateral, que buscan aumentar la fluidez y transparencia de estos mercados, eliminando las barreras jurídicas que obstaculizaban las transacciones de tierra.[31] Estas iniciativas buscan dar mayor seguridad de tenencia, eliminar el riesgo de expropiación, suprimir las barreras legales a la venta y alquiler (especialmente en los sectores reformados), reestructurar las instituciones gubernamentales de registro y catastro y, en general, reducir los costos de transacción.[32]

No se conocen estudios que evalúen los efectos prácticos de estos paquetes. Sin embargo, algunas indicaciones del caso hondureño sugieren que los cambios jurídicos no parecen ser suficientes para eliminar prejuicios y temores persistentes de los agentes económicos. Para el cumplimiento de las provisiones de las nuevas leyes se requiere de cambios en el comportamiento de agentes e instituciones, y de reformas institucionales sustantivas en las agencias encargadas de respaldar los derechos de propiedad (Feder y Feeny, 1991).  Hasta tanto no se modifiquen las instituciones que afectan directamente el comportamiento de los agentes, no es probable que los paquetes legislativos puedan cumplir cabalmente con sus objetivos.

Reformas a las políticas sectoriales

En los últimos años, la mayoría de los países de la región vienen adoptando reformas a sus políticas agrícolas orientadas a reducir la participación gubernamental en el sector y a permitir un mayor papel de las fuerzas del mercado en la asignación de recursos. Aunque estas reformas no han incidido directamente en los mercados de tierras, han ejercido un importante efecto indirecto a través de los cambios en precios relativos de productos e insumos. En muchos casos, es de esperar que estas reformas hayan afectado los precios de la tierra, a través de los cambios en la demanda relativa de diferentes grupos de agentes económicos.

Todavía no se conoce el impacto práctico que han tenido las reformas a las políticas agropecuarias sobre los mercados de tierras (de Janvry et al., 1997).  Se ha avanzado mucho en la eliminación de los programas que beneficiaban preferencialmente a grupos privilegiados de agricultores y en la democratización del acceso a los servicios del gobierno. Sin embargo, en áreas como el crédito, la presencia de fallas estructurales de los mercados no ha permitido alcanzar avances significativos (Piñeiro, 1996). Algunas reformas sólo surtirán efectos con el paso del tiempo, especialmente aquéllas que reestructuran las prioridades en materia de investigación o adaptación de tecnologías.

Programas para facilitar el acceso a familias de escasos recursos

Desde fines de la década del ochenta, han aparecido nuevas ideas acerca de cómo facilitar el acceso a la tierra a las familias de escasos recursos. El objetivo común es la disminución de algunos de los principales costos de transacción que ordinariamente las mantienen excluidas del mercado. Los proyectos que se han implementado toman una de dos formas:

· Bancos (o fondos) de tierras.  Su objetivo es proporcionar crédito para la compra de tierras a pequeños compradores que ordinariamente no tendrían acceso a recursos del mercado de capitales (Strasma, 1991). En algunos casos, buscan activamente apoyar la subdivisión de grandes extensiones así como difundir información entre los agentes del mercado (Carter y Zegarra, 1997). Se conocen experiencias con proyectos de esta naturaleza en Guatemala (Penny Foundation), El Salvador, Costa Rica. Ecuador (Fondo Populorum Progressio) y Chile (Fondo de Tierras Indígenas). En Honduras, en 1992 se creó la figura jurídica del Banco de Tierras, aunque la institución nunca se puso en práctica (Melmed-Sanjak, 1997). Los principales problemas que han enfrentado estas experiencias hasta el momento son la escasez de fondos y la dificultad para recuperar los préstamos de los beneficiarios.

· Reforma agraria vía mercado. Estos proyectos buscan otorgar un subsidio parcial y un crédito de largo plazo a beneficiarios de bajos ingresos que  adquieran la tierra en el mercado.[33] Proyectos de esta naturaleza están empezando a operar en Colombia y Brasil, con la cooperación del Banco Mundial. Recientemente, el gobierno de Guatemala solicitó colaboración del Banco Mundial para diseñar proyecto similar.

Estos nuevos modelos de proyectos han sido diseñados para superar algunas de las principales deficiencias de las reformas agrarias tradicionales. Por una parte, otorgan un mayor grado de libertad a la población beneficiaria al permitirle escoger la tierra que desea y negociar su precio.[34] Por otra parte, la supresión de la intervención de la agencia estatal en el proceso de selección y negociación de la tierra elimina ineficiencias, reduce costos administrativos y oportunidades de corrupción. Asimismo, los nuevos esquemas deben abrir oportunidades para la transferencia de funciones de las agencias gubernamentales al sector privado, especialmente en las áreas de preparación de proyectos y asistencia técnica a los beneficiarios. Igualmente, se espera estimular la participación de inmobiliarias rurales dedicadas a identificar vendedores y compradores potenciales y a adquirir terrenos para su posterior subdivisión.

Los nuevos esquemas exhiben algunos riesgos. Por una parte, existen factores que pueden encarecer excesivamente el costo por familia beneficiada, tales como:

· Desigualdad en el poder de negociación. Las diferencias socio-económicas entre el poseedor de terrenos de gran extensión y el beneficiario del programa no facilitan un proceso de negociación un equitativa. Además, la capacidad de evaluar ofertas y precios puede ser limitado en beneficiarios que nunca han comprado un pedazo de tierra. En casos como el de Colombia, el mismo diseño de la fórmula del subsidio (70% del valor de la tierra) pueden agravar la probabilidad de colusión para obtener altos precios.

· Elasticidad oferta de la tierra.  El volumen de tierras que puede ser ofrecido a los beneficiarios potenciales es una variable desconocida en muchas zonas. Si la oferta es escasa o inelástica, el efecto de la nueva demanda podría incrementar sustancialmente sus precios.

· Dificultades en recuperación de créditos.  Hasta el momento los proyectos de Brasil y Colombia no han tenido éxito en atraer a la banca privada a financiar las compras. Los beneficiarios han recibido créditos garantizados por entidades estatales cuya recuperación es dudosa dadas las experiencias del pasado. Además, el repago depende del éxito de las nuevas operaciones agrícolas, las cuales dependen a su vez del acceso que los agricultores tengan a tecnologías, crédito para capital de trabajo, infraestructura y mercados.

· Presiones para mantener el andamiaje burocrático estatal. Tanto en Colombia como en Brasil, los nuevos proyectos no han sido acompañados de reformas sustantivas en las agencias encargadas de la reforma agraria. Esto pone en duda el alcance de los beneficios de ahorro en costos administrativos.

· Presiones políticas. Los grupos de beneficiarios usualmente presionan para que se aumente el subsidio por familia. Por otra parte, los terratenientes buscan obtener precios por encima de los niveles de mercado.

Por otra parte, todavía está por verse si estos programas pueden implementarse con mayor celeridad que anteriores programas. En Colombia, por ejemplo, desde el momento en que se aprobó la legislación en 1994 hasta el inicio de los programas piloto han transcurrido tres años.

Caso de Colombia

En 1994, una nueva ley de reforma agraria instauró la figura de la negociación directa entre beneficiarios y poseedores de la tierra, sin la intermediación del Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA)[35]. Las nuevas reglamentaciones otorgan al beneficiario un subsidio del 70% del valor de la tierra. El tamaño de la parcela adquirida debe proveer un ingreso neto equivalente a tres salarios mínimos, lo cual representa en promedio unas 15 hectáreas. Se diseñó un esquema institucional descentralizado alrededor de los Comités Municipales de Desarrollo Rural, encargados de integrar las necesidades de los beneficiarios a los planes de inversión de las agencias gubernamentales nacionales y locales.

El programa colombiano ha enfrentado múltiples obstáculos que han impedido su arranque definitivo.  Entre ellos están, la inercia institucional y la falta de apropiación del nuevo esquema por parte del personal del INCORA, dificultades administrativas y jurídicas en el proceso de reglamentación de la Ley y la excesiva centralización del Instituto y su lenta respuesta a las presiones de los grupos de beneficiarios potenciales. Por otra parte, las primeras asignaciones del subsidio, realizadas a fines de 1996 se han realizado para compras de tierras a precios por encima de su valor de mercado. Esto se explica en parte porque la estructura del esquema de subsidios ha favorecido la selección de parcelas que ya se encuentran dotadas de infraestructura productiva, y no ha inducido a la movilización de tierras ociosas o subutilizadas.

Con la cooperación del Banco Mundial, el Gobierno colombiano adelanta en la actualidad proyectos pilotos en 5 municipios (Heath y Deininger, 1997).  En estos proyectos se han diseñado métodos de selección de beneficiarios más transparentes y se ha puesto en marcha un esquema de subsidios para la preparación de proyectos productivos. El otorgamiento de los subsidios se ha descentralizado y la selección de beneficiarios finales se basa en la calidad y potencial de los proyectos productivos. El Banco Mundial ha propuesto el diseño de mecanismos de co-financiación para financiar inversiones municipales que complementen las necesidades de los beneficiarios.

Caso de Brasil

En el Brasil, una intensa polarización reciente alrededor del tema de la distribución de tierras ha producido un significativo aumento del presupuesto de reforma agraria de US$400 millones en 1994 a US$2.600 millones en 1997. Aunque la mayor parte de estos recursos se han desembolsado a través de esquemas tradicionales de reforma agraria, algunos estados del Nordeste (inicialmente, Ceará) han iniciado un esquema piloto de reforma agraria vía mercado con el apoyo del Banco Mundial. Bajo el nuevo esquema, las compras de tierra deben ocurrir directamente entre asociaciones o comunidades de productores y los poseedores de la tierra (World Bank, 1997). El gobierno otorga un crédito para su compra y un subsidio en efectivo para la realización de obras complementarias. Dicho subsidio proviene de un fondo de co-financiación para desarrollo rural.  El programa gubernamental PROCERA otorga crédito subsidiado a los beneficiarios para capital de trabajo.

El énfasis en favorecer asociaciones de beneficiarios debe mejorar las condiciones de negociación de la tierra. Sin embargo, en este esquema los beneficios del programa se extienden solamente a miembros de estas asociaciones, y no necesariamente a los segmentos más pobres de la población rural. El esquema asociativo puede dar pie a modalidades de tenencia inflexibles, que no faciliten la obtención de derechos individuales sobre la tierra. Además, la dependencia de subsidios estatales de crédito no contribuye a la viabilidad de largo plazo de las nuevas explotaciones.

Elementos de una estrategia para aumentar la efectividad de los mercados de tierras

Tal como se señaló en la sección cuarta, el desarrollo incipiente de los mercados de tierra rural en la mayoría de los países de América Latina responde tanto a los altos costos de transacción que son inherentes a la negociación de tierras como a la incidencia de reglamentaciones y políticas gubernamentales que obstaculizan su mejor funcionamiento. En algunos casos, es poco lo que los gobiernos pueden hacer por dinamizar el mercado, pues los principales obstáculos están vinculados al bajo nivel de desarrollo económico. En otros casos, es posible que el ajuste de políticas y el fortalecimiento de las instituciones que apoyan los derechos de propiedad puedan dar paso a un mayor volumen de transacciones formales hacia agentes que pueden darle un uso más intensivo. En últimas, el desarrollo de estos mercados depende en gran parte del dinamismo de la agricultura y de la provisión de un ambiente de políticas estable y coherente.

Los gobiernos de la región han experimentado con un amplio espectro de intervenciones que afectan los mercados de tierra rural, tal como se discutió en la sección quinta. Estas intervenciones han tenido resultados limitados y en ocasiones contradictorios.  Por ende, el desarrollo de mercados efectivos para la tierra rural exige la formulación de una estrategia integral y coherente en los países de la región.  Naturalmente, esta estrategia debe responder a las particularidades de cada país. No obstante, en esta sección se hace un esfuerzo por delinear una estrategia global, aplicable a la mayoría de los países de la región, mediante la descripción de los principales frentes de acción para la política gubernamental. Al final de la sección, se presentan algunas reflexiones acerca del posible orden de implementación de estas acciones y su relevancia en diferentes contextos.

Eliminación de sesgos macro y sectoriales

Un primer grupo de acciones está orientado a establecer un ambiente de políticas e incentivos más conducente para la operación efectiva del mercado de tierras. Estas acciones tienen como objetivo eliminar las distorsiones derivadas de intervenciones y reglamentaciones estatales que influencian los precios de tierras y la demanda relativa de los diferentes agentes interesados en su tenencia. A este respecto, es necesario actuar en el frente macroeconómico, fiscal y sectorial.

Políticas macroeconómicas

El precio de la tierra es influenciado por la incertidumbre relacionada con las fluctuaciones del nivel de precios (véase la sección cuarta). Como se ha visto en el caso de Brasil, esta incertidumbre introduce una demanda de inversionistas urbanos, preocupados por mantener el poder adquisitivo de su capital, quienes presionan el precio de la tierra al alza. De este modo, las fluctuaciones de la inflación tienen un efecto desestabilizador sobre los precios de la tierra. Para evitar las ineficiencias que estos fenómenos introducen sobre los mercados de tierras, las autoridades macroeconómicas deben tratar por mantener un nivel de inflación bajo y predecible. Además, debe facilitarse el desarrollo de instrumentos financieros indexados, que representen alternativas más atractivas para los inversionistas urbanos que la tierra rural.

Por otra parte, no parece recomendable introducir sobrecostos a la compra-venta de tierras con el propósito de ahuyentar a los inversionistas urbanos.  Dichos sobrecostos sólo agravarían los de por sí altos costos de transacción en los mercados formales de tierras.

Políticas fiscales

Como se vio en secciones anteriores, las reglamentaciones tributarias pueden afectar de manera importante el mercado de tierras. Para minimizar distorsiones en la demanda por tierras, los gobiernos deben actuar en tres áreas:

 · Otorgar un tratamiento neutro a la agricultura en el régimen impositivo. Esto requiere equiparar las condiciones de tributación, especialmente aquéllas aplicables a los agricultores de mayores ingresos, con el objetivo de eliminar la demanda artificial de quienes buscan reducir los impuestos de actividades no agropecuarias.

· Eliminar los incentivos para utilizar la tierra como refugio de capitales. Para lograr este propósito, se requiere la introducción de métodos para corregir la subvaluación de las tierras para efectos tributarios. Además, en donde los flujos ilegales de capitales son importantes, deben implementarse métodos de verificación y control de las fuentes de los flujos de. capitales que se utilizan en la compra de tierras, tal como se viene realizando en Chile.

· Apoyar el desarrollo descentralizado de los impuestos a la tierra. Las crecientes dificultades que enfrenta la recaudación de impuestos de fuentes convencionales (por ejemplo: comercio e ingresos) indica que los tributos a la tierra están destinados a convertirse en fuentes importantes de recursos fiscales en el siglo XXI en todos los países de la región. Por fortuna, su aplicación puede ejercer efectos positivos en los mercados de tierras, exigiendo un uso más intensivo del recurso. Para facilitar su  aceptación, parece conveniente que estos impuestos sean recaudados por las autoridades municipales y que sean orientados a financiar obras de beneficio local o regional. Para reducir los costos administrativos y de evasión, los esquemas tarifarios deben ser simples y estar basados en información catastral actualizada.

Estas políticas pueden contribuir a eliminar factores de renta en los precios de la tierra, así como a intensificar su uso.[36] De este modo, pueden mejorar las oportunidades de acceso a la tierra. No obstante, es de esperar que la eliminación de exenciones tributarias a la agricultura genere una oposición férrea de los grupos de interés que representan a la agricultura moderna. Por otra parte, los grandes propietarios se opondrán a los esfuerzos por mantener actualizado el valor fiscal de las tierras.

Políticas sectoriales

Para evitar la demanda de tierras para usos de menor valor económico deben suprimirse las políticas que distorsionan los precios relativos de productos e insumos en las actividades agropecuarias. En particular, deben desaparecer los subsidios a escala, por ejemplo, aquellos a los cuales no tienen acceso los pequeños agricultores, tales como los programas de crédito y mercadeo subsidiado. Otros servicios, como la asistencia técnica, deben ampliarse para garantizar acceso a todos los agricultores. Las políticas gubernamentales deben buscar mayor neutralidad en cuanto a sus efectos sobre los agricultores por tamaños o cultivo, para evitar dar ventajas a unos sobre otros en los mercados de tierras.

Por razones de equidad, en algunos países puede ser necesario otorgar políticas favorables a pequeños agricultores, tales como asistencia técnica especializada y apoyo a sistemas de crédito apropiados por ejemplo, a través de ONG y otras formas no tradicionales de financiación adaptadas a la realidad local. Políticas de esta naturaleza pueden mejorar las posibilidades de acceso de los agricultores de menores recursos a la tierra y complementar las acciones que otorgan a estos segmentos un trato especial, que se describirán más adelante.

Fortalecimiento de derechos de propiedad y reducción de costos de transacción

Una de las principales deficiencias que limita el funcionamiento efectivo de los mercados rurales de tierra es la debilidad de los derechos formales de propiedad. Tal como se expuso en la sección cuarta, esto responde con frecuencia a la debilidad de las instituciones que respaldan estos derechos. Por otra parte, también responde a los altos costos de transacción implícitos en el acceso al mercado formal. Estas deficiencias explican buena parte de la iliquidez e informalidad de los mercados de tierras en la región.

Las ventajas de otorgar una mayor seguridad de tenencia y una mayor formalidad a las transacciones de tierra son múltiples. La mayor seguridad de tenencia puede aumentar la producción, al incentivar la inversión de largo plazo y facilitar el acceso al crédito. Para los agricultores pobres, el acceso a título formal incrementa el valor de sus activos. La mayor transparencia que otorga la formalidad, amplía los mercados de tierra y facilita el flujo de agentes con proyectos de mayor productividad hacia las tierras más apropiadas. Por lo tanto, es esencial dedicar esfuerzos a fortalecer los derechos de propiedad y reducir el grado de informalidad de estos mercados.

Ordenamiento territorial

El fortalecimiento y clarificación de los derechos de propiedad y la formalización de los mercados de tierra rural exige una clara política de ordenamiento territorial. En esencia, esta política debe determinar los posibles usos legales de las tierras del país. El ordenamiento debe enunciar cuales tierras son aptas para usos agrícolas, cuales deben permanecer como reservas naturales, cuales pueden se utilizadas para la explotación forestal o mineral y cuales corresponden a territorios indígenas o étnicos especiales (Muñoz, 1993). Esta política también debe incluir normas acerca del manejo y transabilidad de los recursos naturales vinculados a la tierra, tales como bosques y aguas.

La necesidad de restringir el uso de la tierra en áreas especialmente demarcadas obedece a que las transacciones privadas de tierra generalmente no tienen en cuenta la presencia de valores externos ambientales o culturales. En el caso de valores ambientales, esto exige el establecimiento de parques y reservas naturales, usualmente de propiedad del Estado u ONG. El establecimiento de estas zonas requiere esfuerzos por delimitar y hacer públicas las fronteras de esta zonificación. Estas áreas deben recibir protección efectiva para evitar que sean percibidas como zonas de libre acceso por migrantes en busca de nuevas tierras.

Los territorios indígenas o de etnias especiales reconocen los derechos especiales que los marcos constitucionales y legales otorgan a estos grupos. Estos territorios generalmente operan bajo modalidades de tenencia comunitaria, las cuales han sido criticadas, particularmente por los pobres resultados con la actuaciones de las cooperativas y ejidos creados por los procesos de reforma agraria. Sin embargo, la propiedad comunitaria ha mostrado sus bondades en circunstancias especiales. La experiencia con el manejo comunitario por parte de grupos indígenas en áreas de vocación forestal ha arrojado resultados positivos. Además, en zonas de baja densidad poblacional, alto riesgo climático y mercados incompletos de crédito y difusión de riesgos los derechos comunitarios pueden ser más eficientes que otros arreglos (Binswanger y Deininger, 1997).

Fortalecimiento de instituciones que apoyan al mercado de tierras

La debilidad actual de la mayoría de instituciones que apoyan las transacciones formales del mercado de tierras contribuye a explicar la iliquidez e informalidad de estos mercados. Naturalmente, las acciones requeridas varían dependiendo del estado de estas instituciones en cada país. Sin embargo, en la mayoría de los casos, se requieren profundos esfuerzos para fortalecer a estos entes en el mediano plazo. Esto incluye la formulación de políticas de largo alcance para el fortalecimiento del registro, el catastro, las instituciones que generan información técnica complementaria y los entes judiciales y policiales. Por su importancia para el mercado rural de tierras, una discusión más detallada de los elementos del fortalecimiento del registro se posterga al apartado siguiente.

Para el éxito de un mercado formal de tierras se requiere de la disponibilidad de información actualizada y confiable acerca de las características físicas de las parcelas y su delimitación. Ésta es usualmente la responsabilidad del catastro. En muchos países de la región, esta información no existe o no se actualiza con la debida frecuencia. Naturalmente, el levantamiento de esta información es costoso y debe realizarse con metodologías apropiadas en un marco de políticas que fije períodos de actualización al alcance de las capacidades nacionales. Para esto deben aprovecharse las ventajas derivadas de la sistematización y de las metodologías modernas para levantamiento de información cartográfica.

En aquellos países de la región en donde los mercados de tierra funcionan con fluidez (por ejemplo: Chile), existe una abundancia de información técnica complementaria (Muñoz, 1993). Esta información complementa la información catastral y se constituye en un bien público por las externalidades que ofrece en materia de reducción de los costos de transacción en los mercados de tierras. La mayor parte de la información técnica acerca de las características de las parcelas proviene de aerofotografías y de análisis químicos de suelos. Esta información disminuye el costo de obtener información sobre las características de las parcelas por los demandantes potenciales, y es también útil para determinar prioridades de política.

Otras instituciones que requieren fortalecimiento para incrementar la confianza de los agentes en los beneficios asociados a los derechos de propiedad son los sistemas judiciales y policiales. Es esencial que estos sistemas hagan respetar estos derechos y que faciliten la resolución de disputas ágil e imparcialmente.

La institución de mayor importancia para la formalización de las transacciones de compra-venta de tierra rural es el registro. Por ende, es fundamental adelantar esfuerzos para fortalecer su operación, modernizar sus métodos y facilitar su acceso a los segmentos de menores recursos.

El fortalecimiento institucional de los registros nacionales debe incorporar reformas a las metodologías operativas para garantizar un respaldo seguro de los títulos de propiedad. Idealmente, el registro debe dar acceso público a bases de datos actualizados y de fácil acceso acerca del estado de los derechos de propiedad sobre la tierra. Esto requiere de una importante inversión en sistematización. También es aconsejable buscar una integración efectiva con las bases de datos cartográficos de las parcelas —usualmente producidos por el catastro— de manera que cada transacción registrada se refiera a un mapa único y estandarizado. De aquí la importancia de homologar las bases de datos de información catastral con las del registro.

Por otra parte, la mayor formalización de las transacciones de compra-venta de tierra rural requiere la simplificación y abaratamiento del procedimiento de inscripción de las transacciones, especialmente para poblaciones rurales alejadas y de bajos recursos. Esto puede implicar la apertura de nuevas oficinas accesibles a zonas rurales y el establecimiento de tarifas más bajas para transacciones de baja cuantía.

En los países de la región, el registro es la base del esquema de manejo de garantías financieras. Su pobre operación es uno de los principales obstáculos al flujo de mayores volúmenes de crédito a los agricultores de bajos recursos. Además del funcionamiento efectivo de un registro de transacciones, el desarrollo normal de los flujos de financiación requieren un conjunto de normas jurídicas y prácticas simples y efectivas de traspaso de la propiedad cuando no se cumplen las obligaciones financieras. El esquema institucional debe garantizarle al prestamista que: i) el bien es de propiedad del cliente, ii) el bien no ha sido utilizado como colateral en otra transacción y iii) en caso de incumplimiento de las condiciones del préstamo, el intermediario puede disponer de la garantía sin mayores costos (Fleisig y de la Peña, 1993). En muchos países de la región, este es un cuello de botella que afecta la disponibilidad de recursos financieros de corto plazo (para capital de trabajo) y de mediano y largo plazo (para inversiones productivas y compra de tierras) (Holden, 1996).

Asignación de los derechos de propiedad mediante proyectos de regularización de tenencia

En la mayoría de los países de la región, es prioritario continuar con los esfuerzos de regularización de la tenencia de amplios segmentos de la población rural. Esto implica otorgar título a quienes aún no lo tienen y resolver conflictos cuando existen múltiples poseedores sobre una misma área física. En la mayoría de los casos, estos esfuerzos deben estar enmarcados dentro de procesos coherentes de largo plazo, pues su alto costo significa que estos problemas no serán resueltos definitivamente hasta bien entrado el siglo XXI.

Para evitar errores de proyectos pasados, es importante hacer más eficientes los proyectos de regularización de la tenencia y garantizar la distribución equitativa de sus beneficios. Para esto, debe reforzarse la tendencia actual a dar precedencia al fortalecimiento institucional, particularmente del registro y catastro, antes de repartir títulos sin sustento en instituciones eficaces. En algunos casos puede ser necesario realizar cambios legislativos o institucionales que faciliten la utilización de metodologías de levantamiento de información cartográfica de bajo costo, así como la adopción de esquemas de regularización de beneficio masivo como el “barrido” sistemático. En los nuevos proyectos, la titulación debe estar siempre acompañada de la inscripción en el registro. En la mayoría de los países, estos proyectos deben aprovechar las capacidades técnicas disponibles en el sector privado y las ONG para llevar a cabo las labores técnicas, tales como el levantamiento de la información cartográfica.

Reforma a la política de adjudicación de baldíos nacionales

La rápida asignación de tierras estatales, debido a las presiones demográficas y migraciones de los últimos cuarenta años, ha agotado el inventario de tierras públicas ociosas en la mayoría de los países de la región. No obstante, según la FAO, todavía ofrecen potencial para la explotación agropecuaria zonas de predominio de propiedad estatal como El Cerrado brasileño, los llanos colombianos y venezolanos y las secciones sub-húmedas del Chaco boliviano y paraguayo.

Para la asignación futura de las tierras de estas zonas, se deben eliminar los sesgos tradicionales de la política de adjudicación de baldíos, en particular aquellos que tienden a otorgar las tierras del Estado en grandes propiedades a élites con conexiones políticas. Además, en donde se desee democratizar el acceso a la propiedad, la distribución de tierras gubernamentales es un método menos costoso que aquellos que exigen la compra de tierras de particulares. Esto significa que puede ser necesario eliminar métodos de adjudicación de baldíos como las subastas al mejor postor o las ventas a precios elevados. En Bolivia, políticas que favorecen la dotación de tierras en grandes propiedades —y, en ocasiones, a inversionistas urbanos— han contribuido a concentrar la propiedad en los últimos años y han ocasionado un replanteamiento reciente (Muñoz y Lavadenz, 1997). En estos casos, la política más práctica es la de limitar la titulación a tamaños consistentes con la explotación familiar.

La adopción de políticas para democratizar el acceso a las tierras públicas puede enfrentar la oposición de grupos influyentes que se benefician de la adjudicación de baldíos. También pueden ir en contra de la búsqueda de los mayores ingresos fiscales mediante la venta de activos públicos. No obstante, representa un ahorro de recursos de presupuestos si reduce la necesidad de costosos programas de compra y redistribución de tierras privadas.

Supresión de restricciones legales a transacciones de tierra

Supresión de barreras a las transacciones de compra-venta. En algunas localidades, el desarrollo formal de los mercados de tierras ha sido limitado por reglamentaciones que prohíben la venta de predios, en particular por parte de los beneficiarios de antiguos programas de reforma agraria o colonización. En la mayoría de los casos, las restricciones han alentado la informalidad del mercado. La eliminación de estas reglamentaciones podría liberar un potencial de oferta importante. Además, podría mejorar las condiciones de salida de aquellos agricultores que opten por dejar la agricultura, pues podrían obtener un mejor precio por sus propiedades si no están obligados a venderlas en el mercado informal. La transparencia de estos mercados también es obstaculizada por reglamentaciones superfluas que inducen informalidad o transacciones ficticias, tales como los límites máximos o mínimos a los tamaños de la propiedad.

Estas reglamentaciones pueden ser eliminadas como se ha venido realizando en algunos países de la región, mediante leyes nacionales de tierras, particularmente cuando hay un amplio consenso alrededor de la necesidad de su supresión. No obstante, la discusión de ambiciosas leyes nacionales de tierra trae riesgos implícitos. El debate de un proyecto de ley de un tema tan sensible como la propiedad de tierras puede provocar reacciones políticas que limitan su alcance y consistencia. Por ejemplo, el anuncio por parte del gobierno ecuatoriano de sus intenciones con una nueva ley de tierras provocó una protesta indígena en 1994 y la creación de una comisión negociadora (FAO-Coteca, 1995). En Bolivia, el proceso que culminó en la ley INRA de 1996 se inició en 1991 y ocasionó duros enfrentamientos ideológicos que frenaron varias veces su aprobación. El proyecto aprobado fue largamente discutido por todas las partes interesadas, lo cual facilitó su aprobación pero modificó sustancialmente las intenciones originales del gobierno (Muñoz y Lavadenz, 1997). Por tanto, puede ser más expedito buscar instrumentos menos ambiciosos y más efectivos para remover las reglamentaciones más restrictivas. En otros casos, es necesario evaluar si los riesgos que trae la discusión de una nueva ley justifica la eliminación de reglamentaciones que pueden tener efectos menores sobre las transacciones de tierras.

Supresión de barreras al arrendamiento. El arrendamiento de tierras puede ser una de las maneras. más efectivas de intensificar el uso de las tierras subutilizadas en América Latina. Esta modalidad de explotación puede satisfacer los intereses de inversionistas interesados exclusivamente en la tenencia de la tierra con agricultores potenciales interesados en la producción. Cabe resaltar que esta modalidad es quizás la única alternativa realista que tendrán la mayoría de las familias de escasos recursos para acceder a la tierra, dado el alto costo fiscal de los programas redistributivos. La gran ventaja de proporcionar acceso a la tierra mediante el arrendamiento es que no requiere recursos fiscales ni el montaje de administraciones gubernamentales de envergadura. Una iniciativa de este tipo podría producir rápidamente cambios dramáticos en el grado de utilización de la tierra y la mano de obra rural, aumentando la productividad del sector y el bienestar de segmentos sustanciales de la población.

Para reactivar el arrendamiento, especialmente de quienes poseen tierras en grandes propiedades subutilizadas, es necesario eliminar las normas jurídicas que otorgan privilegios especiales sobre la tierra (o las mejoras) a quienes la trabajan. Una normativa moderna sobre este tema debe clarificar la relación entre arrendador y arrendatario, incluyendo los procedimientos a seguir en caso de incumplimiento de los acuerdos. Esto debe crear condiciones para la utilización de contratos estandarizados y esquemas ágiles y justos de resolución de conflictos. Para evitar abusos, puede ser necesario diseñar esquemas institucionales novedosos que proporcionen más confianza a las partes que las instituciones hoy existentes. Para este propósito, deben involucrarse a asociaciones comunitarias y ONG en esquemas locales que se adapten a las particularidades de cada región. A este respecto, existen una variada gama de experiencias en el Asia (Japón, Korea, Taiwan) con reglamentaciones y diseños institucionales que protegen los derechos de los arrendatarios (Jazairy et al., 1992).

Aunque sea viable reformar las normas jurídicas que restringen el arrendamiento de tierras, no debe subestimarse la posibilidad de que la desconfianza entre grandes propietarios y potenciales arrendatarios subsista. En algunos casos puede ser necesario promover campañas de difusión de las nuevas normas. En otros, la promoción de proyectos de demostración puede ser la única manera de cambiar actitudes y prejuicios tradicionales. Estos proyectos piloto buscarían demostrar la factibilidad de lograr acuerdos de mutuo beneficio entre comunidades de pequeños productores y propietarios de grandes extensiones. Estos acuerdos podrían ser mediados por ONGs

Intervenciones para mejorar el acceso a la tierra a demandantes de escasos recursos

En varios países de la región, las acciones descritas hasta aquí pueden ser suficientes para hacer más efectivo el mercado de tierras y alcanzar los objetivos gubernamentales. Este es el caso de aquellos países en donde la pobreza rural es un problema menor (por ejemplo: Argentina, Uruguay, Chile) o donde estos problemas no están directamente relacionados con las limitaciones al acceso a tierra (por ejemplo: Paraguay, Bolivia y Perú).

No obstante, en algunos países de la región en donde la disparidad en el uso de la tierra y los conflictos por el uso del recurso siguen siendo importantes (especialmente, Brasil, Guatemala, Colombia, México), las políticas incluidas en los dos frentes anteriores no serán suficientes para eliminar las barreras que limitan la participación de los pobres en los mercados de tierras. En estos casos es necesario adoptar políticas con el propósito de mejorar el acceso a la tierra por parte de segmentos de la población rural de menos recursos. Estas políticas son complementarias a algunas de las medidas incluidas en los dos frentes anteriores, las cuales también deben contribuir a democratizar el acceso a la tierra, tales como la eliminación de sesgos en las políticas sectoriales, en la adjudicación de baldíos y en las barreras al arrendamiento.

El diseño de políticas efectivas para mejorar el acceso a la propiedad de la tierra de familias de escasos ingresos enfrenta barreras importantes. Algunas de estas barreras son inherentes al mercado, tales como los costos de subdivisión y los mayores costos de transacción asociados a las pequeñas transacciones; otras se derivan de limitantes estructurales de la demanda de los pobres, tales como la falta de capital inicial y la falta de acceso a recursos de financiación.

Todavía no se conoce el diseño ideal para proyectos de esta naturaleza dada la ausencia de metodologías exitosas probadas en el campo. Es muy posible que cada caso requiera un diseño adaptado a sus características especificas. Sin embargo, la experiencia anterior y la discusión de los proyectos puestos en marcha recientemente en Brasil, Colombia y Sudáfrica permiten enumerar algunos principios que deben seguir las nuevas intervenciones:

· Menor paternalismo estatal. Los proyectos del pasado controlaban estrictamente las acciones y decisiones de las familias beneficiarias. Esto impidió que desarrollaran responsabilidades y capacidades para tener éxito en el largo plazo. En los nuevos proyectos, se debe trasladar a la familia la responsabilidad de las decisiones de escoger y negociar su tierra. Es importante que estos agentes tengan discrecionalidad sobre la selección de proyectos y que tengan libertad para vender y/o alquilar parte de su predio, si así lo deciden.

· Mayor descentralización y participación comunitaria. Las experiencias anteriores demostraron que los programas centralizados y burocráticos tienden a ser costosos e ineficientes. El nuevo esquema de implementación debe ser ágil y descentralizado, otorgando mayor libertad a las comunidades para participar en el diseño y ejecución. De esta manera se garantizan procesos más participativos y adecuados a las necesidades locales.

· Costos bajos.Los programas del pasado fracasaron por su alto costo. El éxito de los nuevos proyectos dependerá en gran parte de garantizar un costo razonable por familia beneficiada. Esto significa que deben ser diseñados para evitar inflar los precios de la tierra y dar prioridad a las compras de tierras ociosas o subutilizadas. Antes de iniciar la compra de tierras, deben adoptarse medidas para eliminar los componentes rentísticos del precio (por ejemplo: estabilización macroeconómica, eliminación de subsidios y exenciones tributarias). A diferencia del pasado, las agencias gubernamentales encargadas de estos proyectos deben contar con burocracias reducidas y efectivas.

· La tierra no es suficiente. Las experiencias del pasado enseñan que la dotación de tierras no es suficiente para garantizar el éxito de los proyectos. Los nuevos programas deben proporcionar servicios complementarios básicos, tales como asistencia técnica e infraestructura, por lo cual puede ser necesario concentrar geográficamente las áreas de operación de estas intervenciones. Para facilitar la provisión de obras complementarias, puede optarse por otorgar un subsidio integral por familia (López y Valdés, 1997). Un esquema de esta naturaleza le permitiría a los beneficiarios decidir cuanto dedicar a la compra de tierras y cuanto a obras complementarias. Así, los beneficiarios estarían interesados en buscar el menor precio posible por la tierra (Deininger, 1997).

Cada proyecto debe ser diseñado para responder a las necesidades y especificaciones locales. No obstante, tres proyectos tipo, que incorporan un creciente componente de subsidio, pueden servir de guía para el diseño de programas en la región:

· Proyecto de promoción del mercado. El objetivo central de este proyecto es el de reducir los costos de transacción que enfrentan las poblaciones de menores recursos en los mercados de tierras. Sus principales actividades son la difusión de información acerca de transacciones, condiciones de demanda y oferta, y la normativa vigente; la promoción de las actividades de agentes inmobiliarios y otros intermediarios del mercado; la difusión de información técnica sobre las parcelas en venta; la subvención de costos menores asociados a la formalización de transacciones (costos legales, inscripción en registro, impuestos) y a la subdivisión de grandes extensiones.

· Banco de tierras. Estos proyectos buscan otorgar crédito para la compra de tierras a familias de bajos ingresos, además de cumplir con las funciones de promoción del mercado, anotadas en el apartado anterior. El principal obstáculo práctico a este esquema es la obtención de fondos para otorgar los créditos, así como su sostenibilidad en el tiempo dadas las experiencias con la pobre recuperación de préstamos del pasado. Para promover la auto-selección de beneficiarios con mayor potencial como agricultores, se puede exigir un aporte de capital de recursos propios.

· Reforma agraria vía mercado. Los proyectos de reforma agraria a través del mercado involucran el otorgamiento de un subsidio parcial a familias de bajos recursos como complemento a un crédito de largo plazo para la compra de tierras. Estos proyectos  son útiles cuando el principal criterio para escoger la población objetivo es su nivel de pobreza, en cuyo caso no es factible exigir una cuota inicial. Pueden ser de particular utilidad en zonas en donde existen conflictos intensos que requieren soluciones rápidas.

La puesta en marcha de proyectos de esta naturaleza involucra riesgos y obstáculos importantes. Por una parte, las reformas a los esquemas tradicionales de reforma agraria pueden generar resistencias de quienes han derivado rentas de su funcionamiento (por ejemplo: agencias de reforma agraria, grupos de terratenientes y asociaciones de campesinos). Por otra parte, estos programas pueden ser utilizados por grandes propietarios para vender tierras de baja calidad a precios por encima del mercado. Los costos pueden resultar excesivos si el funcionamiento del mismo programa ocasiona alzas en el precio de la tierra

Es poco probable que los proyectos diseñados para dar acceso a los pobres rurales mediante la compra de tierras privadas lleguen a una proporción importante de esta población. Las presiones fiscales y el alto costo de oportunidad de los recursos públicos limitarán su alcance a algunos segmentos reducidos. En consecuencia, debe tenerse presente que estos proyectos no son más que un componente menor de los programas requeridos para atacar la pobreza en el campo, los cuales deben centrar sus esfuerzos en elevar el capital humano de la población pobre y generar nuevas fuentes de empleo tanto rurales como urbanos.

Prioridades de la agenda

Aunque la mayoría de las acciones delineadas hasta aquí para hacer más eficiente el mercado rural de tierras pueden ser aplicadas simultáneamente, pueden optimizarse los resultados si se adopta un cierto orden de precedencia. La eliminación de distorsiones macroeconómicas y sectoriales es particularmente importante como condición inicial para evitar que un mercado más dinámico continúe asignando la tierra a usos ineficientes. En especial, las acciones para promover el acceso a la tierra a agricultores de escasos recursos no deben ponerse en marcha sin la corrección de estas distorsiones, necesarias para reducir presiones artificiales sobre los precios de la tierra

Una vez eliminadas las principales distorsiones que afectan la demanda y oferta de tierras, el desarrollo de mercados efectivos requiere centrar los esfuerzos en aquellas acciones orientadas a fortalecer los derechos de propiedad y reducir los costos de transacción. Sin embargo, la mayoría de estas acciones —por ejemplo: fortalecimiento institucional y regularización de tenencia— exigen esfuerzos sostenidos en el tiempo, por lo cual deben estar inscritas en programas coherentes de largo plazo. En el corto plazo, puede estimularse el acceso a la tierra mediante la eliminación de las barreras al arrendamiento y los programas especiales para promover el acceso a la tierra a la población de escasos recursos, en particular en aquellos países en los que aún persisten agudas tensiones sociales en las zonas rurales.

La agenda de políticas propuesta en este documento debe ser adaptada a la realidad en cada uno de los países de la región. Un conjunto de países, tales como los centroamericanos, Bolivia y Perú, requiere de mayor atención en el establecimiento y/o reforma de instituciones básicas de apoyo a los derechos de propiedad tales como el catastro y registro. En países con un desarrollo intermedio de los mercados (por ejemplo: Colombia, Brasil, Venezuela), los esfuerzos deben centrarse en la modernización de las instituciones, sus metodologías operativas y en el alcance de las poblaciones de menores ingresos.  En países con mercados fluidos (Chile, Argentina, Uruguay), las actividades más relevantes deben ser el suministro de los bienes públicos de información técnica que permiten reducir los costos de transacción.

El potencial rol del BID

El BID ha jugado un rol importante en los esfuerzos por mejorar la efectividad de los mercados de tierra en América Latina. Su experiencia en proyectos de titulación y regularización de tenencia, en el fortalecimiento de las instituciones que respaldan los derechos de propiedad y en el reciente apoyo brindado a reformas legislativas en Honduras, Perú y Ecuador lo colocan en una posición ventajosa para catalizar cambios profundos en la operación de estos mercados en la región. Además, el mandato asociado a la octava reposición incluye la búsqueda de la modernización del sector agropecuario mediante la ampliación del acceso a la tierra, así como un mayor énfasis en intervenciones que redunden en el bienestar de la población rural de escasos recursos.

En esta sección, se describen unos lineamientos generales de lo que podrían ser las principales líneas de acción del BID en este campo.

Reformas a políticas, leyes e instituciones

El BID debe continuar apoyando cambios en políticas, reglamentaciones e instituciones que mejoren el funcionamiento del mercado de tierras. A este respecto, son prioritarias las iniciativas para:

·         Fortalecer los derechos de propiedad sobre la tierra rural y reducir los costos de transacción.

·         Modernizar las instituciones que respaldan los derechos de propiedad, con énfasis en el registro y el catastro.

·         Desarrollar los sistemas de información pública acerca de las características técnicas de la tierra y las condiciones de los mercados rurales de compra-venta y arrendamiento.

·         Eliminar los sesgos en la política de adjudicación de baldíos.

·         Eliminar las restricciones a las transacciones de compra-venta y arrendamiento.

Las reformas anotadas deben ser sólo el primer paso en un proceso sostenido de fortalecimiento de los derechos de propiedad sobre la tierra. Su efecto práctico exige de esfuerzos persistentes por reestructurar instituciones y actitudes que hoy obstaculizan el funcionamiento de mercados más fluidos y transparentes.

Posibles proyectos

En materia de proyectos, de acuerdo a la demanda de los países de la región, el BID podría intensificar su trabajo en aspectos de regularización de tenencia. En todos los casos, los esfuerzos de titulación deben estar precedidos por la evaluación de las normas e instituciones que regulan las transacciones de tierras y su formalización. La regularización también debe estar precedida de la corrección de los sesgos implícitos en las políticas macroeconómicas y sectoriales.

Los proyectos de regularización de tenencia deben formar parte de esfuerzos coherentes de mediano y largo plazo de formación y/o actualización de las bases de información del registro y el catastro. El BID puede jugar un papel decisorio en la selección de metodologías que se ajusten a las necesidades y capacidades de cada país, aprovechando las ventajas que ofrece la sistematización pero evitando esquemas excesivamente complejos y costosos.

Asimismo, el Banco puede apoyar a los países de la región en el diseño e implementación de proyectos novedosos para promover el arrendamiento de tierras.  En muchos casos, la eliminación de las barreras legales que limitan esta modalidad de acceso a la tierra no es suficiente para producir cambios en el comportamiento de los agentes. Por un lado, puede ser necesaria la creación de instituciones que arbitren las disputas y velen por los intereses de los más débiles. Por el otro, puede ser importante la promoción de esquemas piloto, en donde se demuestre la viabilidad del arrendamiento entre pequeños productores y grandes propietarios. Para esto, pueden diseñarse fondos de garantías u otros mecanismos que limiten los riesgos de las partes interesadas.

Finalmente, el BID puede considerar la posibilidad de financiar proyectos de bancos de tierras o esquemas de reforma agraria vía mercado. Estos pueden ser importantes en países donde la pobreza rural y los conflictos por el uso de la tierra son particularmente agudos. Estos proyectos deben cumplir con algunos requisitos mínimos de viabilidad. En todos los casos, deben permitir la libre elección y negociación de la tierra entre beneficiarios y propietarios y garantizar costos razonables por cada familia beneficiada. Estos esquemas deben cumplir con los siguientes requisitos mínimos:

·         Evitar el pago de precios elevados por la tierra;

·          Movilizar prioritariamente terrenos subutilizados;

·         Reducir los costos administrativos de los programas;

·         Dar mayor participación que en el pasado a las comunidades en el diseño e implementación, y

·         Otorgar fondos complementarios que permitan a los beneficiarios adecuar sus terrenos.

Agenda de investigación

Una de las principales limitaciones que enfrenta el diseño de nuevas intervenciones en los mercados de tierras es la fragilidad del conocimiento acerca de su operación en cada uno de los países de la región. Recientemente, la FAO y la CEPAL han tomado la vanguardia en la elaboración de estudios de casos específicos de temas que exigen la atención prolongada de los investigadores de la región.

Con respecto al funcionamiento de los mercados de tierras, existen muchos temas por resolver. Parece importante comprender las fuentes de la heterogeneidad de los diferentes mercados nacionales, regionales y locales de tierras. En particular, es importante determinar hasta que punto estos mercados han sido afectados por las reformas fundamentales a las políticas agropecuarias de los últimos años, así como por aquellas modificaciones legislativas e institucionales recientes que han sido diseñadas para mejorar la efectividad del mercado de tierras. Asimismo, quedan aún muchos interrogantes por resolver acerca del impacto de los diferentes factores que determinan los precios y sus oscilaciones. También es importante explorar la naturaleza y prevalencia de las diferentes modalidades de arrendamiento, así como los obstáculos a su mayor difusión.

Un segundo tema es el de la disparidad en la intensidad de uso de la tierra. Es importante determinar en cada país si hay tierras aptas para la agricultura ociosas o subutilizadas y esclarecer los factores que explican su pobre utilización. Por otra parte, es necesario cuantificar con mayor precisión la productividad de las explotaciones de diferentes intensidades en el uso de la tierra, tamaño y nivel de tecnología.

Un tercer tema es el de la evaluación de los beneficios derivados de los proyectos de regularización de tenencia y modernización del registro y catastro. Por una parte, se debe esclarecer el verdadero impacto que estos proyectos han tenido en mejorar las condiciones de producción de los beneficiarios, incluyendo el mayor acceso a crédito y los aumentos en la inversión, ingresos y productividad. También es importante detectar si la regularización está asociada a un mejor manejo de los recursos naturales. Por otra parte, los estudios deben cuantificar si la mayor seguridad de los derechos de propiedad se traduce en aumentos en el valor de la tierra y en cambios cualitativos en las transacciones en el mercado de tierras. Igualmente, se deben explorar los posibles beneficios que se derivan de la disponibilidad de la información de tenencia de tierras en medios magnéticos de fácil acceso por las autoridades de planificación y el sector privado.

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