17 de Julio al 30 de Agosto de 2000

Reformas Agrarias y Mercados de Tierras

FORO NACIONAL POR LA REFORA AGRARIA Y POR LA JUSTICIA EN EL CAMPO

Solicitud de un Panel de Inspección del Banco Mundial para el Proyecto

 “Cédula da Terra”

(Land Reform and Poverty Alleviation Pilot Proyect – 16342-BR)

RESUMEN

En el presente documento, el Foro Nacional por la Reforma Agraria y la Justicia en el Campo [i], expone un conjunto de antecedentes que justifican la solicitud de un Panel  de Inspección del Banco Mundial, al Proyecto de Reforma Agraria y Alivio de la Pobreza, conocido nacionalmente como Proyecto “Cédula da Terra”, a través del cual se ha sustituido el mecanismo expropiatorio  por el del mercado inducido de tierras, para llevar a cabo el proceso de reforma agraria.

El proceso de reforma agraria:   De acuerdo con la Constitución Política de Brasil, el proceso de reforma agraria se efectúa sobre tierras ociosas y se encuentra perfectamente regulado por Ley, resguardando los derechos de todos los afectados contra cualquier tipo de abuso.  No obstante ello, este proceso genera una fuerte resistencia por parte de los grandes propietarios, quienes han constituido organizaciones formales para actuar sobre la prensa, el Congreso y el Ejecutivo, a fin de detener el Programa de Reforma Agraria del Gobierno Federal.

En este contexto, el actual Ministerio Extraordinario de Política Fundiaria, cediendo a estas presiones, ha generado dos iniciativas destinadas a bloquear el Programa:  El Programa de Descentralización de la Reforma Agraria y el Proyecto Cédula da Terra.

El  Programa de Descentralización de la Reforma Agraria afectará este proceso, por cuanto al transferir a los Gobernadores de Estado y a los Prefectos Municipales, funciones que hoy corresponden a un órgano del Gobierno Federal ejecutor de la reforma Agraria  (INCRA), el proceso mismo se verá tensando y finalmente frustrado por el clientelismo y politización que caracteriza la estructura del poder político a nivel regional y local,  según lo demuestran numerosos estudios sobre la materia.

El Proyecto Cédula da Terra:  Este proyecto surge en el año 1997 a partir de una definición establecida por el Banco Mundial en la Estrategia de Asistencia al País (Country Assistance Strategy - CAS), en cuyo enunciado se afirma [ii]: “El Banco también va a considerar nueva  Asistencia Técnica en lo que dice relación a reforma Agraria, iniciando un Proyecto Piloto.  El Piloto testeará un modelo con mejor costo/beneficio.  Si se obtiene éxito, el banco apoyará un Programa de reforma Agraria en una escala mayor”

El Proyecto Cédula da Terra fue anunciado por el Gobierno, como un nuevo modelo para implementar la reforma agraria en el país. Según la justificación establecida en el mismo, sus objetivos son colocar otras fuentes de recursos para la reforma agraria y eliminar la actual burocracia de los procesos expropiatorios.   En lo esencial,  el Proyecto consiste en la apertura de crédito por parte del Gobierno Federal, para que a través de las  agencias financieras de los Gobiernos Estaduales los trabajadores rurales sin tierra y minifundistas puedan comprar sus lotes directamente a los hacendados.  Está siendo implementado en los Estados de Ceará, Minas Gerais, Bahia, Pernambuco y Maranhao, con una duración prevista de 3 años .  El monto de los recursos es de US$ 150 millones, de los cuales US$ 90 millones serían desembolsados por el Banco Mundial para el financiamiento de inversiones de interés colectivo como infraestructura productiva y social, a través de la estructura de los Programas de Alivio a la Pobreza  (los antiguos Programa de apoyo a los pequeños productores – PAPP), también financiados por el Banco Mundial.  Los otros US$ 60 millones son de fuentes internas divididos entre los gobiernos Estaduales y Federales. Los recursos destinados directamente para la adquisición de tierras son del orden de US$ 45 millones y deberán beneficiar a alrededor de 15.000 familias, representando un gasto medio de R$ 3 mil por familia.

Las condiciones formales, más no reales, para contraer el crédito fundiario son:  (i) Los trabajadores rurales organizados en asociaciones, indican el área a ser adquirida y negocian directamente con los propietarios de la tierra;   (ii)  Los trabajadores rurales que utilizan el crédito fundiario, no tienen derecho a los recursos de PROCERA y al crédito de fomento alimentación y habitación de INCRA.  En este contexto, quedan sometidos a los préstamos de PRONAF los cuales son inapropiados para los agricultores familiar;  (iii)  El financiamiento de la compra de tierra tiene un plazo de liquidación de 10 años, incluyéndose 3 años de gracia,  con una deuda corregida según la Tasa de Interés de Largo Plazo (TJLP). Se trata de uno de los financiamientos mas caros para el área rural en todo Brasil, considerando que la TJPL actual y vigente hasta febrero de 1999 es de 18,06% al año.

Los elementos que justifican la solicitud del Panel de Inspección:  el Proyecto Cédula da Terra ha sido exhibido ante la opinión pública como una vía alternativa para realizar el proceso de reforma agraria y se sustenta en la sustitución del mecanismo expropiatorio por el del mercado inducido de las tierras.  Como resultado de ello, el Estado no puede controlar y garantizar una de las principales conquistas sociales incluidas en la Constitución Federal, cual es el cumplimiento de la función social de la tierra, una de cuyas premisas es la preservación de los recursos naturales.  Asimismo, la expropiación significa castigar (conforme a la ley vigente) a los propietarios de grandes extensiones de tierras que las mantienen improductivas y/o que no cumplen una función social determinada por la Constitución del país.  No obstante ello, la selección de los estratos beneficiarios en el caso del Proyecto Cédula da Terra apunta a aquellos Estados con un enorme stock de tierras expropiables, lo cual abre injustamente la opción de comercialización de tierras que han sido mantenidas improductivas y como reserva de valor.

Por otra parte, si el proceso expropiatorio se presenta como lento y oneroso existen una serie de medidas al alcance del Gobierno  -expuestas en diversas ocasiones por las entidades del Foro-   para facilitar, abaratar y agilizar los procesos de expropiación.  Por el contrario, los anteproyectos de legislación enviados al Congreso por  el Gobierno Federal, apuntan a una total complicidad con los intereses del latifundio y a una impunidad con relación a la sobrefacturación de los precios pagados por la tierra. 

Por lo tanto, se considera económica y políticamente injustificable que el Gobierno deseche el  mecanismo legal de expropiación y recorra un proceso de compra de tierras para hacer una supuesta Reforma Agraria. A pesar de ello, el Congreso Nacional aprobó en 1998, el Proyecto de ley que creó el Banco de Tierras, el cual no es otra cosa que el Proyecto Cédula da Terra ampliado; ello, incluso aún antes de la implementación efectiva de este último, y sin ninguna posibilidad de evaluar su impacto. En este Proyecto no se establece ninguna restricción en cuanto a regiones o tierras expropiables, no se dejan claras las tasas de interés y se prevé como fuente de recursos, entre otras, los Títulos de la Deuda Agraria (TDAs), y financiamiento externo. La utilización de los TDAs en el Proyecto Cédula da Terra es una de las evidencias de la sustitución de la expropiación por la compra de tierras.  Para este efecto, el Banco Mundial se comprometió públicamente a prestar cerca de US$ 250 millones anuales al proyecto Cédula da Terra ampliado.

En este contexto, y dadas las condiciones de los préstamos antes mencionados los usuarios del Proyecto Cédula da Terra y del Banco de Tierras no tendrán condiciones de saldar sus obligaciones financieras. Una simulación efectuada, considerando la contratación de un préstamo de R$ 3.500,00, con una amortización en 10 años y 3 años de gracia y, con  cuotas fijas de S$ 500,00/año, corregidas según  la Tasa de Interés de Largo Plazo (TJPL/18,06%), confirman lo anterior

Asimismo, estudios sobre el medio rural Brasilero demuestran que la situación de extrema pobreza no solo se expresa en la falta de medios materiales de subsistencia sino también en términos de privación cultural y desorganización social. Difícilmente estas personas podrán tratar en igualdad de condiciones con una gran propietario rural de su región.  Un ejemplo de ello es lo que ya viene ocurriendo en Ceará, Marahao y Bahía, donde los grandes propietarios forman asociaciones de compradores de tierra que sirven de  “biombo” para operaciones inmoviliarias de su interés. Esto ha sido citado en el trabajo del profesor Zander Navarro sobre el Proyecto Cédula da Terra, el cual fue encomendado por el propio Banco Mundial, en 1998.  Es más, existen evidencias de que la mayor parte de las operaciones de adquisición de tierras, se hace a iniciativa de los grandes hacendados con el apoyo explícito de los técnicos de los organismos gubernamentales, y las tierras negociadas, son aquellas que presentan las condiciones edafoclimáticas más negativas para la producción agropecuaria.

Estudiosos del mercado de tierras afirman que el Proyecto Cédula da Terra tendrá como resultado concreto un aumento sustancial de los precios de la tierra, gravando el Proyecto en el mediano plazo.  Al sustituir la expropiación por la compra de tierra en dinero, el Proyecto Cédula da Terra - Banco de Tierras premia  a los hacendados, que en vez de recibir  por sus tierras, Títulos de la Deuda Agraria (TDAs) a ser liquidados en hasta 20 años, reciben dinero a la vista.

Por otra parte, los mecanismos de participación en el proyecto no obedecen a los criterios establecidos por el propio Banco. En efecto, el mecanismo para asegurar la transparencia y objetividad de los procedimientos en la ejecución del Proyecto -los Consejos Estaduales-  no da garantías de participación, dado la configuración del poder político en la esfera regional y local.

Por último,  se debe señalar que las entidades representativas de los trabajadores rurales hicieron un enorme esfuerzo por participar en el proceso de formulación del Proyecto, sin resultado. Estas organizaciones comparecieron y presentaron documentos en la Audiencia Pública, argumentando que el Banco Mundial no debería apoyar líneas de crédito inapropiadas a la reforma agraria y sin sustentabilidad para las personas afectadas; por el contrario, debería abrir líneas de crédito para otras áreas relacionadas con este proceso.  Se llegó a proponer el redireccionamiento de los recursos para un fondo de crédito fundiario, destinado a financiar un proceso de reordenamiento en regiones con fuerte concentración de minifundios, y priorizar el financiamiento para apoyar la permanencia de jóvenes rurales en el campo.    Todo lo anterior sin resultado efectivo.

      Brasilia, 10 de Diciembre de 1998

Suscriben esta Solicitud:  Horacio Martins de Carvalho (ABRA - Asociación Brasilera de Reforma Agraria); Justina Cima (ANMTR – Articulación Nacional de Mujeres Trabajadoras Rurales); José Romualdo de Souza (Cáritas Brasileira); Paulino Silvestre Montejo (CIMI – Consejo Indigenista Misionario);  José Vaz Parente (CNASI – Confederación Nacional de Asociaciones de Servidores de INCRA); Ervino Schmidt (CONIC – Consejo Nacional de Iglesias Cristianas de Brasil);  Manoel José dos Santos  (CONTAG – Confederación Nacional de Trabajadores de la Agricultura); Dom Tomás Balduino (CPT – Comisión Pastoral de la Tierra);  Aurélio Vianna Junior (INESC – Instituto de Estudios Socio-Económicos; Joao Pedro Stédile (MST – Movimiento de Trabajadores Rurales sin Tierra);  Flávia Barros (Red Brasil sobre Instituciones Financieras Multilaterales).  Sigue una lista de 853 personalidades nacionales solicitando que el Banco Mundial retire sus recursos del Proyecto Cédula da Terra.