Reformas Agrarias y Mercados de Tierras

Resumen del Documento

EL MERCADO RURAL DE TIERRAS EN AMÉRICA LATINA: HACIA UNA NUEVA ESTRATEGIA 1

Carlos Felipe Jaramillo

El funcionamiento del mercado de tierras en las últimas décadas no ha sido particularmente efectivo en la mayoría de los países de América Latina. Las disparidades aún existentes en la intensidad del uso de la tierra demuestran que una porción importante del inventario de tierras no está reportando el mayor beneficio económico y social. Estas deficiencias han limitado el potencial productivo de la agricultura y la rápida solución de los graves problemas de pobreza rural en la región.

La evidencia disponible sobre los mercados de tierra en la región señala que éstos son por lo menos tan activos como los de los países desarrollados. Sin embargo, canalizan una demanda limitada y exhiben una marcada segmentación por tamaño de predio y clase social. Estas características responden al carácter informal que predomina en muchas de las transacciones. La informalidad refleja, a su vez, la falta de efectividad de las instituciones que protegen los derechos de propiedad (por ejemplo, registro, catastro, sistemas judicial y policial) y los costos de transacción elevados asociados a la formalización de las transacciones.

En las últimas décadas, los países de la región han puesto en práctica variadas intervenciones en los mercados de tierras, muchas de las cuales no han contribuido a mejorar su efectividad. Los programas de reforma agraria resultaron, en la mayor parte de los casos, excesivamente costosos dados sus limitados alcances. Los impuestos a la tierra no han generado los resultados esperados. Las políticas de adjudicación de baldíos nacionales han favorecido la concentración de tierras en grandes extensiones. Los logros de los proyectos tradicionales de titulación han sido modestos y sus costos han sido excesivos. No obstante, la supresión de las restricciones a las transacciones de tierra y los nuevos proyectos de regularización de tenencia y modernización institucional prometen arrojar mejores resultados, especialmente si son antecedidos por la eliminación de las políticas sectoriales de protección selectiva a ciertas actividades agrícolas.

Para facilitar el acceso a la tierra a familias de bajos recursos, recientemente se han diseñado proyectos de bancos de tierra y "reforma agraria vía mercado", los cuales buscan superar algunas de las deficiencias de las reformas agrarias tradicionales. Estos proyectos trasladan al beneficiario la responsabilidad de escoger la tierra y negociar su precio. En consecuencia, pueden eliminar ineficiencias, reducir costos administrativos y oportunidades de corrupción.

En el futuro, los gobiernos de la región deben formular estrategias integradas y coherentes para. mejorar la efectividad del mercado de tierras. Estas estrategias deben contemplar acciones complementarias en varios frentes. Primero, debe establecerse un ambiente neutro de políticas
macroeconómicas, fiscales y sectoriales para evitar distorsiones en el uso de la tierra. Segundo, se requiere fortalecer los derechos de propiedad sobre la tierra y reducir costos de transacción, lo cual implica el fortalecimiento institucional de las instituciones que respaldan estos derechos. Tercero, es necesario reformar las políticas que rigen la adjudicación de terrenos baldíos. Cuarto, se deben eliminar las regulaciones que limitan la venta y arrendamiento de tierras. Finalmente, en aquellos países de la región en donde la disparidad en el uso de la tierra y los conflictos de tenencia siguen siendo importantes, puede ser necesario adoptar políticas para mejorar el acceso a la tierra por parte de segmentos de la población rural de menos recursos. Las nuevas intervenciones que se diseñen en este campo deben permitir la libre elección y negociación de la tierra entre beneficiarios y propietarios, y garantizar costos razonables por cada familia beneficiada. Para esto es necesario que el diseño de estos esquemas evite el pago de precios superiores a los del mercado por la tierra, movilice prioritariamente terrenos subutilizados, opere con bajos costos administrativos, otorgue mayor participación que en el pasado a las comunidades en el diseño e implementación de los proyectos y garantice la disponibilidad de fondos para obras complementarias.

El BID ha jugado un papel importante en los esfuerzos por mejorar la efectividad de los mercados de tierra en América Latina; y sus experiencias lo colocan en una posición ventajosa para contribuir a su mejor funcionamiento. Además, una mayor atención a estos mercados es coherente con los mandatos derivados de la octava reposición.

El BID puede continuar apoyando cambios en políticas, regulaciones e instituciones que mejoren el funcionamiento del mercado de tierras, fortaleciendo los derechos de propiedad sobre la tierra rural, reduciendo los costos de transacción y colaborando en la modernización de las instituciones que respaldan los derechos de propiedad, con énfasis en el registro y el catastro.

Asimismo, el Banco podría intensificar su trabajo en proyectos de regularización de tenencia y promoción del arrendamiento. También podría considerar la posibilidad de financiar proyectos de bancos de tierras o esquemas de reforma agraria vía mercado. Estos pueden ser necesarios en países en donde la pobreza rural y los conflictos por el uso de la tierra son particularmente agudos.

Una de las principales limitaciones que enfrenta el diseño de nuevas intervenciones en los mercados de tierras es la fragilidad del conocimiento acerca de su operación en cada uno de los países de la región. El Banco debe promover esfuerzos de investigación que ayuden a dilucidar varias interrogantes de importancia como por ejemplo, la naturaleza del funcionamiento heterogéneo de los mercados de tierras en la región, la disparidad en la intensidad de uso de la tierra y el impacto de los de proyectos de regularización de tenencia.

Resumen del documento publicado originalmente en Banco Interamericano de Desarrollo. 1998. Perspectivas sobre mercados de tierras rurales en América Latina. Informe Técnico No. ENV-124. Departamento de Desarrollo Sostenible. División de Medio Ambiente. Washington DC: BID.