Grupo CHORLAVI - II Conferencia Electrónica

La versión completa de este documento está disponible en www.chorlavi.cl/tierra/tenencia.html

Una traducción al Portugués de este resumen está disponible en www.chorlavi.cl/tierra/sptenencia.html

El "problema de la tierra", es un tema que en la actualidad vuelve a colocarse en el debate, centrando su atención sobre el mercado de tierras, como la solución a un conjunto de problemas que afectan al sector agrario (pobreza rural, éxodo a las ciudades, estancamiento de la producción agropecuaria, degradación ambiental). Los partidarios de este enfoque, liderados por el Banco Mundial, mas que discutir la pertinencia del mismo, han desplazado el debate al 'cómo' lograrlo, para lo cual se han desplegado distintas iniciativas en el ámbito instrumental y legal. Sin embargo, no se ha avanzado con la misma fuerza en establecer programas de apoyo para que los campesinos y los sin tierra puedan mantenerse como productores agropecuarios, lo que ha traído como consecuencia una concentración de la tierra a gran escala, la expulsión de miles de campesinos y la depredación del medio ambiente.

En este contexto la UICN y los movimientos ambientalistas enfrentan un gran desafío, que implica monitorear estos fenómenos y generar antecedentes para la elaboración de políticas coherentes con un desarrollo sostenible.

Como consecuencia de las profundas transformaciones de las estructuras agrarias ocurridas en los años ’60 y luego en los ’80 en América Latina, hoy es difícil tener una radiografía actualizada de las formas de tenencia existentes. Para su definición, algunos enfatizan en los aspectos de distribución de la tierra, mientras que otros ponen el acento en las formas de propiedad y derechos de acceso al uso de los recursos Schweigert (1989). Mertins (1996), distingue y caracteriza 16 tipos de propiedad, agrupadas en cuatro grandes categorías: (i) Pública: áreas intangibles[2], áreas protegidas, tierras fiscales o baldías, tierras urbanas/infraestructura; (ii) Privada: latifundios, empresas agropecuarias, inversiones especulativas/inmoviliarias, pequeños productores capitalizados, campesinos de subsistencia; (iii) Asocitiva/comunal: comunidades campesinas, cooperativas agrarias, territorios indígenas; (iv) Sin tierra: pequeños arrendatarios/ aparceros/ medieros, jornaleros/cosecheros, invasores/ocupantes ilegales, grandes inversores.

Los efectos de las Reformas Agrarias sobre la situación de inequidad, sobre las relaciones de producción en el agro, y sobre el desarrollo de una agricultura capitalista moderna, siguen siendo parte del debate, y en este contexto, han surgido un conjunto de temas que hoy están en la mesa de discusión.

En primer lugar, en qué medida la profundización de las relaciones capitalistas en el agro latinoamericano han modificado la estructura agraria y las relaciones entre los actores sociales: al parecer las relaciones de arrendamiento (tenancy) siguen siendo casi tan fuertes como antes poniendo en evidencia que aún persiste la desigualdad en la distribución de la tierra. Mertins (1996), señala que la bipolaridad sigue existiendo y el latifundio ha sido reemplazado por un sector empresarial capitalista.

En segundo lugar, se discute la eficiencia de las formas “precarias” de explotación de la tierra (aparcería). Los seguidores de Marshall (1920) ven en la aparcería una forma poco eficiente, mientras que otros señalan que estas formas precarias pueden ser igual de eficientes en la asignación de recursos que otras formas de explotación [3].

En tercer lugar, se discute el porqué persisten estas formas precarias de explotación de la tierra. Desde el lado campesino, la respuesta es que la mayoría de ellos sólo reproduce sus condiciones de subsistencia, y no pueden acceder ni a mas tierra ni a otros recursos. Desde el lado de los dueños de la tierra, la aparcería es la solución para enfrentar mercados crediticios imperfectos y los problemas de supervisión de la mano de obra. Otros, señalan que la modernización de la hacienda tradicional ya no requiere mano de obra "residente", obligando a la familia campesina a combinar la producción para la subsistencia con el trabajo asalariado fuera del predio [4]. A su vez, ha aparecido una nueva forma de "arrendamiento" en la cual grandes empresas colocan la tierra en producción, buscando una alta rentabilidad en el corto plazo, por lo que no hay interés en la conservación del recurso suelo.

Desde la perspectiva económica, las reformas agrarias no lograron resolver ni la modernización de la agricultura -entendida como el incremento del PBI agropecuario- ni los niveles de pobreza de la población rural (Groppo, 1996). En general las criticas se centran en que estas reformas no lograron una verdadera redistribución de la tierra y que su asignación no vino acompañada de las medidas complementarias que se requerían. En este contexto, la discusión actual se centra en torno a un nuevo modelo de política de tierras utilizando los mecanismos del mercado.

Una primera corriente sostiene que el mercado permitirá tanto la redistribución de la tierra a favor del campesino como una mayor eficiencia productiva, otorgando al Estado un rol importante como promotor y regulador de estas políticas, y como impulsor de medidas complementarias de desarrollo rural.

Una segunda postura corresponde a la del Banco Mundial, el cual sostiene que el único rol del Estado debe ser el de levantar todas las restricciones que impiden que el mercado de tierras funcione en forma "transparente" y eficiente. Se trata de crear seguridad en cuanto a los derechos de propiedad e implementar mecanismos eficientes de arrendamiento/venta de tierras, que funcionen como incentivos de inversión, tanto en la reasignación del recurso tierra como en el desarrollo de mercados financieros (Deininger y Feder, 1998)

Una tercera corriente (Thiesenhusen, 1996) es crítica de las dos anteriores, señalando que el mercado de tierras solo ha profundizado la desigualdad existente. Los campesinos no tienen los medios para comprar tierra, y el haber promovido la titulación de tierras ha atraído a grandes inversores, con lo cual los precios se han disparado dificultado aún más las posibilidades de acceso de los campesinos.

Herrera (1996) a partir de un estudio hecho por la FAO concluye: "para los pequeños campesinos la aplicación de las políticas de tierra significó sobre todo una pérdida en el control y acceso a la tierra, debido a la eliminación de mecanismos de protección, a la competencia desigual en los mercados, a la falta de apoyo y asistencia técnica, a la falta de acceso al crédito (para la compra de tierra), y al aumento de los precios de la tierra".

En la ultima década, de la mano de la banca internacional, los países fueron implementando políticas explícitas de desmantelamiento de sus reformas agrarias, levantando aquellas restricciones que impedían que las diversas formas de organización campesina parcelaran sus tierras, las alquilaran o las vendieran (Hendrix, 1993). Ello, condujo a nuevos procesos de concentración de la tierra y de descampesinización, acelerando la migración en un contexto donde las ciudades ya no ofrecen posibilidades de empleo.

Entonces, para algunos el tema radica en la generación de empleos en las ciudades, y por tanto no existe espacio para volver a pensar en reformas agrarias. Para otros, en cambio, las condiciones para volver a promover la Reforma Agraria están aún vigentes: el sector industrial ha demostrado su incapacidad para generar empleo, mientras que en el sector agrícola esa posibilidad aún existe y a bajo costo.

En América Latina, junto con las Reformas Agrarias, los Programas de Colonización han sido las dos herramientas mas utilizadas para paliar el problema del acceso a la tierra. En las ultimas décadas, a este proceso se ha agregado un nuevo “colonizador”: el gran capital, atraído crecientemente con fines especulativos, que ha hecho que esta nueva forma de ampliación de la frontera haya sido mucho más destructiva de los recursos naturales, por su gran capacidad de conversión de grandes superficies a uso agrícola y pecuario.

Las políticas de tierras se inscriben en las políticas de ajuste macroeconómico impulsadas por el FMI y el Banco Mundial en la región, utilizando para ello tres instrumentos:

Parcelación de la tierra: Materializar el modelo preconizado por el Banco Mundial (transferencia de tierras de calidad a aquellos sectores con capacidad de invertir) supone parcelar las tierras, y por tanto eliminar los sistemas jurídico-normativos que impedían la hipoteca, venta o arrendamiento de tierras vinculadas a formas asociativas de tenencia y producción, debilitando de paso, el poder de negociación de las organizaciones.

Titulación de tierra: La titulación de la tierra, constituye un arma de doble filo. Sin títulos los campesinos no tienen seguridad de la tenencia, y por lo tanto no tendrán incentivos para invertir y no tendrán acceso al crédito. Pero con la titulación viene también la posibilidad de ceder los derechos sobre la tierra, arrendándola o vendiéndola.

Impuestos prediales: La generalización del impuesto a la tierra (impuesto potencial a la renta) ha tenido efectos negativos tanto en la situación de tenencia como en la degradación: el cobro retroactivo y los nuevos índices que elevan la presión impositiva, han provocado que muchos productores pequeños hayan vendido parte de su propiedad para pagar el impuesto. En otras zonas, han talado el bosque remanente para pagar el impuesto. Una medida que en principio puede ser positiva, termina generando efectos negativos, si no se considera la diversidad de situaciones existentes.

Desde los círculos de especialistas en políticas de tierras, la dimensión ambiental no constituye un ámbito de análisis. Por otra parte, desde el campo de las políticas de desarrollo agropecuario y rural el problema de la degradación se ha vinculado con un uso inadecuado del recurso por parte de los más pobres. Sin embargo, la relación entre pobreza y degradación está directamente asociada a una desigual e injusta estructura de acceso a los recursos. En efecto, la sobreexplotación de la tierra por parte de los pobres, obedece a que su recurso es escaso y/o de calidad insuficiente, en algunos casos la necesidad de lograr el reconocimiento de la propiedad de la tierra ante las leyes o programas de colonización, inducen a la deforestación de sus predios como un medio probatorio de su uso productivo, y cuando no tienen regularizada su situación de propietarios, enfrentan dificultades para acceder a programas de apoyo que les permitiría mantener y mejorar su capital natural y productivo. Finalmente, los procesos de colonización que hacen agricultores que no tienen acceso a la tierra en sus lugares de origen, se hacen en zonas no aptas para la producción agropecuaria.

El análisis de la relación entre tenencia y empleo permite enunciar los siguientes planteamientos: (i) formas de tenencia y empleo: el minifundio es más eficiente que el latifundio en términos de empleo por unidad de superficie y presenta además una alta capacidad de absorción de mano de obra. Por el contrario, los sectores modernos agrícolas no han generado empleo en forma significativa, y más recientemente, los procesos de reconcentración de la propiedad han acelerado la expulsión de mano de obra rural (Posada et al, 1997 y Rofman, 1997, Navarro, 1996); (ii) Reforma Agraria y empleo: algunos (Mertins,1996) visualizan los efectos de la Reforma Agraria sobre el empleo como negativos, por cuanto se rompieron los vínculos "precarios" latifundio-minifundio (quedando muchos de éstos sin empleo), y además se aceleró el proceso de mecanización.

Navarro (1996) concluye que existe "una interrelación indirecta y no absoluta entre los mercados de trabajo y de tierras", observando que un mercado laboral sin posibilidad de empleo extrapredial restringe el mercado de tierras (los campesinos no venden su parcela), pero un mercado dinámico de tierras no implica necesariamente la generación de empleo.

9. La Tragedia de los Comunes y las perspectivas de las formas comunales de tenencia

Existe una fuerte polémica acerca de los espacios colectivos o de acceso abierto y su supuesta mayor predisposición a la degradación. Este debate se inicia con Hardin (Tragedia de los Comunes, 1968), el cual plantea que los espacios colectivos son una ruina para la humanidad, ya que promueven que los individuos logren mejorar su situación particular pero a costa del bien común, concluyendo que sólo la propiedad privada garantiza el cuidado de los recursos naturales.

La primera crítica a Hardin es que incluye bajo una misma categoría los espacios de acceso abierto y las propiedades comunales, cuando éstas últimas no son de libre acceso y cuentan además con normas de regulación para el uso racional de sus recursos.[5]. El segundo cuestionamiento es que si bien "la privatización individual de los recursos comunales, en términos meramente económicos pudiese ser más rentable, a menudo conlleva la pauperización de los individuos excluidos y el incremento de las desigualdades" (Gascón, 1996).

Sin embargo, la propiedad comunal sigue objeto de críticas, tales como: (i) la ambigüedad de la línea divisoria entre la propiedad de acceso abierto y la comunal obliga a considerar las tierras comunales como de acceso abierto (Vogelgesang,1999); (ii) la "internalización" de las externalidades de los individuos sobre la comunidad requiere de negociaciones entre los miembros de la comunidad, negociaciones que acarrean costos de transacción, costos que se incrementan aún más en caso de conflictos por los recursos; (iii) las transacciones de tierra generalmente incrementan la eficiencia de su uso (recursos asignados según la potencial productividad marginal).

Mas allá de estos debates, se observa un debilitamiento de las normas comunales, lo cual posiblemente se explique por: la disminución de recursos versus crecimiento demográfico, la exacerbación de conflictos frente a la escasez de algunos recursos, el debilitamiento de la organización comunal y su capacidad de generar nuevas normas adecuadas a la cambiante dinámica comunal y la acumulación y diferenciación al interior de la comunidad.

Las actuales preocupaciones ambientales han generado una especial atención de las políticas de conservación hacia los pueblos indígenas, centrando el debate en cómo lograr que estos pueblos mejoren sus condiciones de vida preservando una vida armónica con la naturaleza en amplios territorios con bosques tropicales y sub-tropicales, lo cual implica reconocer sus conocimientos, formas de uso y relaciones con la naturaleza (Davis, s/f), así como incluir en los marcos legales sus tradicionales derechos de uso de la tierra (Mertins, 1996).

Sin embargo, este reconocimiento parece ser insuficiente para garantizar a las Comunidades Indígenas el control sobre su territorio y recursos, por la fuerza de los intereses económicos y presiones sociales[6].

Davis, a partir del análisis de los cuatro modelos de tenencia indígena promovidos en la región [7], concluye que éstos han sido poco eficientes para proteger a los indígenas y a sus ecosistemas, identificando los siguientes requisitos para lograr un efectivo protagonismo indígena en el manejo de estas áreas: (i) darles seguridad legal sobre territorios grandes; (ii) proteger legal y policialmente a estos territorios; (iii) entregarles poder de decisión en cuanto al uso y manejo de los recursos; (iv) entregar asistencia técnica y capacitación para adaptar sus sistemas productivos tradicionales.

Las áreas protegidas son de particular importancia en este documento por cuanto: (i) el consenso internacional de preservar muestras de los distintos ecosistemas no las someten a un proyecto de "privatización"; (ii) son una de las formas por excelencia de conservación de la naturaleza (mandato de la UICN); (iii) son centrales en la polémica entre conservación (que quisiera “cerrar y alambrarlas”) y desarrollo (que rechazan consideraciones tan románticas).

No obstante, frente a la presión para esas áreas de sectores campesinos e indígenas, se incrementan los conflictos entre los sectores ecologistas con tesis conservacionistas extremas y los políticos que necesitan encontrar soluciones a la presión por la tierra, conflictos aún mayores en aquellas áreas de "doble status" (área protegida y territorio indígena a la vez), donde los administradores usan toda su influencia y recursos para debilitar la cogestión indígena.

Por otro lado, la proliferación de áreas protegidas sin contar con los medios públicos para asegurar su efectiva protección vuelve al sistema incapaz de frenar la invasión y la ocupación de esas áreas, en un contexto donde la no participación de la población rural de los beneficios asociados a estas áreas, dificulta su colaboración con el Estado en la denuncia y expulsión de ocupantes ilegales [8].

Los actuales conflictos por la tierra en América Latina, si bien siguen teniendo ejemplos de resolución muy violenta, presentan en los últimos tiempos, otras formas de expresarse y de resolverse.

Ello se explica principalmente por la existencia de organizaciones campesinas e indígenas dispuestas a defender sus derechos y apoyadas jurídicamente por ONGs y abogados . Por otro lado, la aplicación práctica de métodos y técnicas de mediación que permitan resolver extrajudicialmente estos conflictos, ha también permitido avanzar significativamente en este terreno. Finalmente, ha sido relevante la creación de "fueros de tierra", instancias judiciales que permiten resolver conflictos de limites o de propiedad (Thiesenhusen, 1996).

Durante las últimas décadas, los Estados de la región -históricamente propietarios o administradores de las tierras forestales- han diversificado su relación con estas tierras, mediante: constitución de áreas protegidas, reserva para áreas de colonización, entrega a indígenas, concesión a empresas madereras o comunidades campesinas e indígenas, y venta a productores forestales.

Más recientemente, y entendiendo que la doble función social y económica de los bosques debía acompañarse de una política de conservación, se analiza la relación entre tenencia y conservación de los bosques, distinguiendo tres situaciones (Forster y Stanfield, 1993): (i) Areas tradicionalmente ocupadas por grupos sociales con cultura forestal (etnias amazónicas o chaqueñas): si bien estos pueblos han sabido conservar sus recursos forestales, la modificación de la relación población-superficie y las demandas por productos del bosque generan desequilibrios, los cuales pueden ser contrarrestados mediante la legalización o formalización de sus derechos de propiedad y de aprovechamiento forestal, y la incorporación de sus conocimientos, normas de acceso y uso del bosque para definir planes de manejo y formas de articulación al mercado; (ii) Areas forestales concedidas a colonos u otros grupos sociales sin tradición forestal y que "carecen de cohesión social" (áreas de frontera agropecuaria): son las situaciones de mayor vulnerabilidad y en términos de políticas de tenencia es poco lo que se puede hacer, apuntando más bien al desarrollo de planes de manejo forestal con asistencia técnica externa; (iii) Bosques en manos privadas o concesiones en manos de empresas madereras: a pesarde reunir las condiciones para garantizar la conservación del bosque (seguridad, conocimientos técnicos, y buena articulación con el mercado), las empresas forestales han depredado los bosques como ningún otro sector (“silvicultura minera"). Las medidas de algunos gobiernos (sustitución de concesiones por propiedades, extensión, encarecimiento, supervisión y descentralización) no han mostrado efectos positivos claros.

El mundo ambientalista ha promovido los derechos y co-gestión de los recursos y sus beneficios por la población indígena local (IUCN, 1998a, 1998b).

Sin embargo, se critica esta corriente de opinión, cuestionando por un lado hasta donde la relación "armónica" de los pueblos indígenas con la naturaleza se puede mantener en un contexto de una mayor presión sobre los recursos, y por otro, acusando a los movimientos ambientalistas de convertir a las comunidades indígenas en “marginados” en su propia tierra, al obligarlos a limitar o suprimir ciertas actividades de subsistencia. (Novellino, 1998; Guimaraes, 1996).

A pesar de las distintas definiciones asociadas a estos dos conceptos [9] , se puede afirmar que la tenencia de la tierra es un factor central tanto para la sostenibilidad como para el desarrollo sostenible. Sin embargo, rara vez la sostenibilidad ha sido un factor importante en el diseño de políticas de tierra en América Latina, con excepción de las áreas protegidas y de los territorios indígenas.

Asociados a la discusión sobre Tenencia de la Tierra, pero en forma secundaria, se destacan los siguientes temas: Tenencia y Género; Guerras civiles y conflictos por la tierra; Indemnización por expropiaciones; Tenencia y Cooperación Técnica; Problema de tenencia en las costas; Subsuelo, suelo y vuelo; Conservación y derechos internacionales de propiedad; y Corredores biológicos.

[1] Documento especialmente preparado para la Iniciativa Global; Tierra, Territorios y Derechos de Acceso; Agosto de 1999

[5] Numerosos ejemplos muestran que la privatización de la tierra, al levantar las restricciones comunales que inhibían usos degradatorios, también puede implicar una sobreexplotación de los recursos. Es así que la reciente reconcentración de la propiedad en América Latina está generando fuertes degradaciones (¿”Tragedia de los privados”?), especialmente en aquellas zonas donde el muy bajo costo de la tierra permite que ésta sea considerada como un bien de descarte.

[6] En Brasil sólo el 13% de los territorios indígenas ha sido titulado; la población indígena amazónica y del Orinoco, no tienen títulos, el 91.5% de la población indígena de Bolivia, 29.8% en Ecuador, 19.7 % en Colombia, 92.8% en Perú, y 89.1% en Venezuela.

[7] Davis distingue: (i) las reservas indígenas (Brasil) donde se impide la administración autónoma de los indígenas; (ii) las comunidades nativas (Bolivia, Ecuador, Perú), que otorgan títulos de propiedad a cada comunidad o grupos de familias, bajo las mismas normas legales y administrativas que las áreas no indígenas; (iii) las áreas protegidas (Brasil, Bolivia, Perú, Venezuela), que autorizan la permanencia de las poblaciones indígenas siempre y cuando no alteran sus formas tradicionales de subsistencia; (iv) el territorio indígena, donde los pueblos indígenas logran imponer a los Estados su propio modelo, que integra tierra, recursos, organización social y política y su cosmovisión.

[8] Para resguardar estas áreas, se crearon zonas de amortiguamiento destinadas a ser un cinturón inviolable a los distintos procesos de degradación que ocurran fuera de este cinturón.

[9] ' Sostenibilidad es básicamente un concepto bioeconómico, y puede aplicarse a un solo recurso o al ecosistema en su conjunto, mientras desarrollo sostenible es más bien un concepto político, que hace referencia a los estilos o modelos de desarrollo, abarcando las dimensiones de apropiabilidad ambiental o técnica, factibilidad económica, viabilidad social y equidad inter e intrageneracional. Estas definiciones a veces se han ampliadas y traslapadas, utilizándose el concepto de desarrollo sostenible en un sentido más micro para validar propuestas técnicas locales, o el concepto de sostenibilidad en una dimensión más social y política (IUCN Sustainable Use Initiative, 1999).