II Conferencia Electrónica:
17 de Julio al 30 de Agosto de 2000
Reformas Agrarias y Mercados de Tierras
UNIÃO MUNDIAL PELA NATUREZA (UICN)
ESCRITÓRIO REGIONAL DA AMÉRICA DO SUL A PROPRIEDADE DA TERRA NA AMÉRICA LATINA O ESTADO DA ARTE DA DISCUSSÃO NA REGIÃO(1)
Chris van
Dam
Consultor
RESUMO
O "problema da terra", é um tema que hoje em dia volta ao debate, no qual coloca-se o mercado de terras como a solução para um conjunto de problemas que afetam o setor agrário (pobreza rural, êxodo para as cidades, estancamento da produção agropecuária, degradação ambiental). Os partidários deste enfoque, liderados pelo Banco Mundial, em vez de discutir a pertinência do próprio enfoque, têm deslocado o debate para a busca do “como” chegar a essa solução desenvolvendo diversas iniciativas no âmbito instrumental e legal. Porém, não se tem avançado com a mesma força em relação ao estabelecimento de programas de apoio para que os camponeses e os sem-terra possam se manter como produtores agropecuários. Isto tem trazido como conseqüência uma concentração da terra em grande escala, a expulsão de milhares de camponeses e a depredação do meio ambiente.
Neste contexto, a UICN e os movimentos ambientalistas se deparam com um grande desafio, que implica no monitoramento destes fenômenos e a geração de antecedentes para a elaboração de políticas coerentes com o desenvolvimento sustentável.
Formas de propriedade da terra
Como conseqüência das profundas transformações das estruturas agrárias ocorridas nos anos 60 e mais tarde nos anos 80 na América Latina, hoje é difícil se obter uma radiografia atualizada das formas de propriedade existentes. Para definir isto, uns dão ênfase aos aspectos da distribuição da terra, enquanto outros acentuam as formas de propriedade e os direitos de acesso ao uso dos recursos (Schweigert 1989). Mertins (1996) distingue e caracteriza 16 tipos de propriedade, agrupadas em quatro grandes categorias: (i) Pública: áreas intocáveis(2), áreas protegidas, terras fiscais ou baldias, terras urbanas/infra-estrutura; (ii) Privada: latifúndios, empresas agropecuárias, investimentos especulativos/imobiliários, pequenos produtores capitalizados, camponeses com produção de subsistência; (iii) Associativa/comunitária: comunidades de camponeses, cooperativas agrárias, territórios indígenas; (iv) Sem terra: pequenos arrendatários/ parceiros/ meeiros, temporários/bóias-frias, invasores/ocupantes ilegais, grandes investidores.
Mudanças na agricultura e na estrutura Agrária na América Latina.
Os efeitos das Reformas Agrárias sobre a situação de iniqüidade, sobre as relações de produção no setor agrário e sobre o desenvolvimento de uma agricultura capitalista moderna continuam sendo parte do debate. Neste contexto tem surgido um conjunto de temas que hoje estão na mesa de discussão.
Em primeiro lugar, discute-se até que ponto o aprofundamento das relações capitalistas no setor agrário latino-americano têm modificado a estrutura agrária e as relações entre os diversos atores sociais: tudo indica que as relações de arrendamento (tenancy) continuam quase tão fortes quanto antes das reformas agrárias, colocando em evidência que os problemas da desigualdade e da distribuição da terra têm sido resolvidos apenas marginalmente. Mertins (1996) assinala que a bipolaridade continua existindo e o latifúndio foi substituído pelo setor empresarial capitalista.
Em segundo lugar, discute-se a eficiência das formas "precárias" de exploração da terra (parceria). Os seguidores de Marshall (1920) vêem na parceria uma forma pouco eficiente, enquanto outros consideram que estas formas precárias podem ser igualmente eficientes na alocação de recursos, quanto em outras formas de exploração(3).
Em terceiro lugar, discute-se porque estas formas precárias de exploração da terra persistem. Do lado camponês, a resposta é que a maioria deles apenas reproduz suas condições de subsistência e não podem ter acesso a mais terra nem a outros recursos. Do lado dos donos da terra, a parceria pode ser a melhor opção, dentro de um contexto de mercados de créditos imperfeitos e com problemas de supervisão da mão-de-obra. Outros assinalam que como resultado dos processo de modernização, a fazenda tradicional não requer mão-de-obra "residente", obrigando a família camponesa a combinar a produção de subsistência com o trabalho assalariado fora da propriedade(4). Por outro lado, tem surgido uma nova forma de "arrendamento", na qual as grandes empresas colocam a terra para produzir, procurando uma alta rentabilidade a curto prazo, portanto sem maior interesse em conservar o solo como recurso.
Eqüidade, redistribuição e mercado de terras
Do ponto de vista econômico, as reformas agrárias não conseguiram resolver os problemas nem da modernização da agricultura – entendida como o incremento do PIB agropecuário – nem dos níveis de pobreza da população rural (Groppo, 1996). Em geral, as críticas concentram-se no fato que as reformas não conseguiram uma redistribuição verdadeira da terra e a atribuição de terras não veio acompanhada das medidas complementares requeridas. Neste contexto, a discussão atual centra-se em torno de um novo modelo de política de terras, utilizando os mecanismos do mercado.
Uma primeira corrente de pensamento sustenta que o mercado permitirá tanto a redistribuição da terra a favor do camponês, quanto uma maior eficiência produtiva, outorgando ao Estado um papel importante como promotor e regulador destas políticas e como impulsionador de medidas complementares para o desenvolvimento rural.
Uma segunda visão é a do Banco Mundial, que considera que o único papel que o Estado deveria ter é o de retirar todas as restrições que impedem que o mercado de terras funcione de maneira "transparente" e eficiente. Trata-se de criar condições de segurança em relação aos direitos de propriedade e de implementar mecanismos eficientes de arrendamento/venda de terras, que funcionem como incentivos para o investimento, tanto na realocação do recurso 'terra' quanto no desenvolvimento de mercados financeiros (Deininger e Feder, 1998).
Uma terceira corrente (Thiesenhusen, 1996) é crítica em relação às duas anteriores, assinalando que o mercado de terras só tem aprofundado a desigualdade existente. Os camponeses não têm os meios para comprar terras e o fato de ter promovido a titulação de terras tem atraído grandes investidores provocando a disparada dos preços da terra, dificultando ainda mais as possibilidades de acesso dos camponeses.
A partir de um estudo realizado pela FAO, Herrera (1996) conclui(6): "a aplicação de políticas de terras para os pequenos produtores significou sobretudo uma perda de controle e de acesso à terra, devido à eliminação de mecanismos de proteção, à competição desigual nos mercados, à falta de apoio e de assistência técnica, à falta de acesso ao crédito (para a compra de terra) e ao aumento dos preços da terra".
Reforma Agrária e Contra-reforma
Na última década, os países foram implementando – de mãos dadas com os bancos internacionais – políticas explícitas de desmantelamento de suas reformas agrárias, levantando aquelas restrições que impediam que as diversas formas associativas de organização camponesa, criadas com as reformas agrárias, pudessem parcelar suas terras ou alugá-las ou vendê-las (Hendrix, 1993). Isto levou a novos processo de concentração da terra e descaracterização dos camponeses, acelerando a migração dentro de um contexto no qual a cidade já não oferece possibilidades de emprego.
Então, para alguns o tema se fixa na geração de empregos nas cidades e, portanto, não há espaço para se voltar a pensar em reformas agrárias. Para outros, ao contrário, ainda estão vigentes as condições para se voltar a promover a Reforma Agrária: o setor industrial tem demonstrado sua incapacidade na geração de empregos, enquanto essa possibilidade ainda existe no setor agrícola, e a baixo custo.
Ampliação da fronteira agropecuária e Programas de Colonização
Na América Latina, junto com as Reformas Agrárias, as ferramentas mais utilizadas na região para atenuar o problema de acesso à terra têm sido os Programas de Colonização. Nas últimas décadas, agrega-se um novo ator nestes processos de ampliação da fronteira agrícola: um novo "colonizador". Trata-se do grande capital, atraído de maneira crescente para fins especulativos. Esta nova forma de ampliação da fronteira, em geral, tem destruído muito mais os recursos naturais, dada a sua grande capacidade de conversão de grandes superfícies para o uso agrícola ou pecuário.
Parcelamento, Titulação e impostos prediais
As políticas de terras estão inscritas nas políticas de ajuste macroeconômico promovidas na região pelo FMI e o Banco Mundial, utilizando para isto três instrumentos.
Parcelamento da terra: a materialização do modelo preconizado pelo Banco Mundial (transferência das terras de qualidade para os setores com capacidade de investimento) supõe parcelar a terra e, portanto, eliminar os sistemas jurídico-normativos que impediam a hipoteca, venda ou arrendamento de terras vinculadas a formas associativas de posse e produção, enfraquecendo, por sua vez, o poder de negociação das organizações.
Titulação da terra: esta se constitui em uma faca de dois gumes. Se os camponeses não têm os títulos de propriedade, eles não têm segurança quanto à propriedade, e portanto não se sentirão incentivados para cuidar da terra e investir nela, e não terão acesso ao crédito. Mas, com a titulação de terras vêm junto as possibilidades de ceder seus direitos sobre a terra, colocando-a em arrendamento ou à venda
Impostos prediais: a generalização do imposto da terra (imposto potencial da renda) tem tido efeitos negativos, tanto na situação da posse, quanto na situação de degradação: a cobrança retroativa e os novos índices, que aumentam de forma substancial a pressão dos impostos, levaram muitos pequenos produtores a vender parte da sua propriedade para pagar o imposto. Em outras zonas eles têm tido que cortar a floresta remanescente para pagar esse imposto. Uma medida que em princípio pode ser positiva, acaba gerando efeitosnegativos, se não se leva em conta a diversidade de situações existentes.
Pobreza, Meio ambiente e propriedade
No círculo dos especialistas em políticas de terras, a dimensão ambiental não constitui um âmbito de análise. Por outro lado, no campo das políticas de desenvolvimento agropecuário e rural, o problema da degradação tem sido vinculado ao uso inadequado do recurso por parte dos mais pobres. Porém, a relação entre pobreza e degradação está diretamente associada a uma estrutura desigual e injusta de acesso aos recursos. De fato, a superexploração por parte dos mais pobres deve-se ao fato que seu recurso é escasso e/ou de qualidade insuficiente. Em alguns casos, a necessidade de se obter o reconhecimento da propriedade da terra perante as leis ou os programas de colonização os induz ao desmatamento de suas áreas como um meio de provar o uso produtivo da terra. Quando a sua situação de proprietários não se encontra regularizada, eles enfrentam dificuldades para ter acesso a programas de apoio que lhes permitiriam manter e melhorar seu capital natural e produtivo. Finalmente, os processos de colonização desenvolvidos por agricultores sem acesso à terra em seus lugares de origem, são realizados em zonas não aptas para a produção agropecuária.
8. Propriedade e Emprego
A análise da relação entre propriedade e o emprego permite enunciar o seguinte: (i) formas de propriedade e emprego: o minifúndio é mais eficiente que o latifúndio, em termos de emprego por unidade de superfície, além de apresentar uma capacidade muito alta de absorção de mão-de-obra. Indo na direção contrária, os setores modernos da agricultura não têm gerado emprego de maneira significativa. Mais recentemente, através dos processos de reconcentração da propriedade, a expulsão da mão-de-obra rural tem acelerado (Posada et al, 1997 e Rofman, 1997, Navarro, 1996); (ii) Reforma Agrária e emprego: uns afirmam (Mertins, 1996) que a Reforma Agrária teve efeitos negativos sobre o emprego, dado a que se romperam os vínculos "precários" latifúndio–minifúndio (muitos destes ficaram sem emprego) e, além disto, se acelerou o programa de mecanização.
Navarro (1996) conclui que há "uma inter-relação indireta e não absoluta entre o mercado de trabalho e o de terras", observando que um mercado de trabalho sem possibilidades de emprego extrapredial reduz o mercado de terras (os camponeses não vendem suas parcelas), mas um mercado dinâmico de terras não implica, necessariamente, na geração de empregos.
9. A Tragédia dos Comuneiros e as perspectivas das formas comunitárias de propriedade 'font-size:10.0pt;font-family:Arial;letter-spacing:-.15pt; '>
Há uma forte polêmica acerca dos espaços coletivos ou de acesso aberto e uma suposta predisposição maior destes para provocar a degradação ambiental. Este debate se inicia com Hardin (Tragédia dos Comuneiros, 1968), que considera os espaços coletivos como a ruína da humanidade, já que fazem com que os indivíduos possam melhorar sua situação particular, mas às custas do bem comum, concluindo que só a propriedade privada garante o cuidado com os recursos naturais.
A primeira crítica a Hardin é que ele inclui dentro da mesma categoria os espaços de acesso aberto e as propriedades comunitárias, quando estas últimas não são de livre-acesso e estão submetidas, além disso, a normas de regulação quanto ao uso racional de seus recursos. (5). O segundo questionamento é que, embora "a privatização individual dos recursos comunitários, em termos apenas econômicos, possa ser mais rentável, em geral implica na pauperização dos indivíduos excluídos e no incremento das desigualdades" (Gascón, 1996).
Porém, as formas de propriedade comunitária continuam recebendo críticas, tais como: (i) a ambigüidade da linha divisória entre a propriedade de acesso aberto e a propriedade comunitária obriga a considerar terras comunitárias como sendo de acesso aberto (Vogelgesang, 1999); (ii) As externalidades geradas pelos indivíduos em relação ao conjunto da comunidade, só podem ser "internalizadas" por meio de negociações entre os membros da comunidade. Estas negociações acarretam custos de transação, que incrementam ainda mais quando há conflitos por causa dos recursos; (iii) As transações de terra geralmente aumentam a eficiência do seu uso (os recursos são alocados de acordo com potencial de produtividade marginal).
Para além destes debates, observa-se um enfraquecimento das normas comunitárias. Isto se explica possivelmente pela diminuição dos recursos versus o crescimento da população; pela exacerbação de conflitos provocada pela escassez de alguns recursos; pelo enfraquecimento da organização comunitária e da sua capacidade de gerar novas formas adequadas; em função de uma dinâmica comunitária mutante; e pela acumulação e diferenciação no interior da comunidade.
10. Terra, Território e Comunidades Indígenas
As preocupações ambientais atuais têm gerado uma especial atenção das políticas de conservação para os povos indígenas. O debate centra-se em torno da questão sobre como conseguir que estes povos possam melhorar suas condições de vida, preservando sua capacidade de convivência harmônica com a natureza em amplos territórios de florestas tropicais e subtropicais. Isto implica reconhecer seus conhecimentos, formas de uso e relações com a natureza (Davis, s/d), assim como incluir dentro dos marcos legais seus direitos tradicionais de uso da terra (Mertins, 1996).
Ainda assim, este reconhecimento não parece ser suficiente para garantir o controle das Comunidades Indígenas sobre seu território e seus recursos, devido à força política dos interesses econômicos e às pressões sociais(6).
Davis, partindo da análise dos quatro modelos de propriedade indígena promovidos na região(7) conclui que estes têm sido pouco eficientes para proteger os indígenas e seus ecossistemas, identificando os requisitos a seguir para que os indígenas possam alcançar um protagonismo efetivo no manejo destas áreas: (i) oferecer-lhes segurança legal em relação a grandes territórios; (ii) proteger legal e policialmente estes territórios; (iii) entregar a eles o poder decisão em relação ao uso e ao manejo dos recursos; (iv) oferecer assistência técnica e capacitação para adaptar seus sistemas produtivos tradicionais.
11. Áreas Protegidas, Zonas de Amortecimento e de Propriedade
As áreas protegidas têm uma importância especial neste documento dado que: (i) elas não estão sujeitas a um projeto de "privatização", em função de um consenso internacional de preservar amostras dos diversos ecossistemas; (ii) são uma das formas por excelência de conservação da natureza (mandato da UICN); (iii) estão no cerne da polêmica entre conservação (que gostaria de "mantê-las fechadas e cercadas com arames") e desenvolvimento (que rejeita essas considerações tão românticas)
Porém, dada a pressão exercida pelos setores camponeses e indígenas em relação a essas áreas, tem havido um incremento dos conflitos entre os setores ecologistas com teses conservacionistas extremas e os políticos que precisam de soluções para enfrentar as pressões pela terra. Estes conflitos são ainda maiores naquelas áreas de "status duplo" (área protegida e território indígena ao mesmo tempo), onde os administradores usam toda sua influência para enfraquecer a co-gestão indígena.
Por outro lado, a proliferação de áreas protegidas sem a cobertura devida dos meios públicos para assegurar efetivamente essa proteção, faz com que o sistema seja incapaz de frear as invasões e as ocupações dessas áreas, em um contexto onde a não participação da população rural dos benefícios associados a estas, dificulta sua colaboração com o Estado na denúncia e na expulsão dos ocupantes ilegais(8)
12. Território, Conflito e Mediação
Os conflitos pela terra que atualmente ocorrem na América Latina, embora continuem tendo exemplos de resolução muito violenta, nos últimos tempos apresentam outras formas de expressão e resolução.
Isto se explica, principalmente, pela existência de organizações camponesas e indígenas que se dispõem a defender seus direitos, contando com o apoio jurídico de ONGs e advogados. Por outro lado, a aplicação prática de métodos e técnicas de mediação que permitem obter soluções extrajudiciais para estes conflitos também tem permitido um avanço significativo neste terreno. Finalmente, tem sido relevante a criação de "FUEROS DE TIERRA", instâncias judiciais para a resolução de conflitos de limites ou de propriedade (Thiesenhusen, 1996).
13. Terras florestais: propriedade e manejo sustentável das florestas
Durante as últimas décadas, os Estados da região – proprietários e administradores históricos das terras florestais – têm diversificado sua relação com estas terras, através de: constituição de áreas protegidas, reserva para áreas de colonização, entrega a indígenas, concessão a empresas madeireiras ou a comunidades camponesas e indígenas e venda a produtores florestais.
Mais recentemente, e com a compreensão de que essa dupla função social e econômica das florestas teria de ser acompanhada de uma política de conservação, analisa-se a relação entre propriedade e conservação das florestas, distinguindo três situações (Forster e Stanfield, 1993): Áreas tradicionalmente ocupadas por grupos sociais com tradição florestal (etnias amazônicas ou “chaqueñas”): embora estes povos tenham sabido como conservar seus recursos florestais, as modificações na relação população-superfície e as demandas por produtos florestais geram desequilíbrios, que podem ser contrabalançados por meio de legalizações ou pela formalização de seus direitos de propriedade e de aproveitamento florestal, e pela incorporação de seus conhecimentos, normas de acesso e de uso da floresta para a definição de planos de manejo e formas de articulação ao mercado; (ii) Áreas florestais concedidas a colonos ou outros grupos sociais sem tradição florestal e que "carecem de coesão social" (áreas de fronteira agropecuária): estas são as situações de maior vulnerabilidade e há pouco a ser feito em termos de políticas de propriedade, além de apontar para um desenvolvimento de planos de manejo florestal com assistência técnica externa; (iii) Florestas que se encontram em mãos privadas ou concessões em mãos de empresas madeireiras: embora reunam as condições para garantir a conservação da floresta (segurança, conhecimentos técnicos e uma boa articulação com o mercado), as empresas florestais têm depredado as florestas como nenhum outro setor ("silvicultura mineira"). As medidas de alguns governos (substituição de concessões por propriedades, extensão, encarecimento, supervisão e descentralização) não têm apresentado efeitos positivos claros.
14. Propriedade e Conservação
O mundo ambientalista tem promovido os direitos e a co-gestão dos recursos e de seus benefícios pela população indígena local (UICN, 1998a, 1998b).
No entanto, critica-se esta corrente de opinião, questionando, de um lado, até onde pode-se manter a relação "harmônica" dos povos indígenas com a natureza dentro de um contexto de maior pressão sobre os recursos e, de outro, acusando os movimentos ambientalistas de transformar as comunidades indígenas em "marginalizados" dentro da sua própria terra, obrigando-os a limitar e suprimir certas atividades de subsistência (Novellino, 1998, Guimarães, 1996).
Propriedade, Eqüidade e Sustentabilidade
'font-size:10.0pt;font-family:Arial; '>Apesar das diversas definições associadas a estes dois conceitos (9), pode-se afirmar que a peopriedade da terra é um fator central tanto para a sustentabilidade quanto para o desenvolvimento sustentável. Porém, raramente a sustentabilidade tem sido um fator importante no desenho de políticas de terras na América Latina, com exceção das áreas protegidas e dos territórios indígenas.
Temas secundários associados à discussão sobre a Propriedade da Terra.
Associados à discussão sobre a Propriedade da Terra, e de forma secundária, destacam-se os temas a seguir: Propriedade e Gênero; Guerras Civis e conflitos pela terra; Indenização por expropriações; Propriedade e Cooperação Técnica; Problemas de propriedade no litoral, subsolo, solo e aérea; Conservação e direitos internacionais de propriedade; e Corredores biológicos.
(1) Documento preparado especialmente para a Iniciativa Global; Terra, Territórios e Direitos de Acesso; Agosto de 1999.
(2) Refere-se a ruas, águas litorâneas, áreas de segurança nacional etc.
(3) Cheung (1969); Lastarria-Cornhiel e Melmed Sanjal (1998).
(4) Thiesenhusen (1996).
(5) Um grande número de exemplos mostra que a privatização da terra, ao suspender as restrições comunitárias que inibiam o uso degradador da terra, pode implicar em uma superexploração dos recursos. E assim é que está acontecendo na recente reconcentração da propriedade na América Latina, que está gerando fortes problemas de degradação. ("A tragédia dos privados”), especialmente naquelas zonas onde o baixo custo da terra permite que ela seja considerada como um bem descartável.
(6) No Brasil, apenas 13% dos territórios indígenas têm sido titulados; a população indígena amazônica e do Orinoco não tem títulos, bem como os 91,5% da população indígena da Bolívia, os 29,8% no Equador, os 19,7% na Colômbia, os 92,8% no Peru e os 89,1% na Venezuela.
(7) Davis distingue: (i) as reservas indígenas (Brasil) onde há impedimento para a administração autônoma dos indígenas; (ii) as comunidades nativas (Bolívia, Equador, Peru), onde se outorgam títulos de propriedade a cada comunidade ou grupos de famílias, sob as mesmas normas legais e administrativas para as áreas não indígenas; (iii) as áreas protegidas (Brasil, Bolívia, Peru, Venezuela) que autorizam a permanência das populações indígenas, sempre que não haja alterações nas suas formas tradicionais de subsistência; (iv) o território indígena, onde os povos indígenas conseguem impor aos Estados seu próprio modelo que integra terra, recursos, organização social e política e sua cosmovisão.
(8) Para resguardar esta áreas foram criadas áreas de amortecimento destinadas a uma faixa inviolável, que não pode ser afetada pelos diversos processo de degradação que venham a ocorrer fora dessa faixa.
(9) Sustentabilidade é basicamente um conceito bioeconômico e pode ser aplicado apenas a um recurso, como também ao ecossistema como um todo, enquanto o desenvolvimento sustentável é mais um conceito político, que se refere aos estilos ou modelos de desenvolvimento, envolvendo as dimensões de apropriabilidade ambiental ou técnica, de viabilidade econômica, de viabilidade social e de eqüidade inter e intra-gênero. Estas definições, às vezes, têm sido ampliadas e superpostas, utilizando-se o conceito de desenvolvimento sustentável em um sentido mais micro, para dar validade a propostas técnicas locais; ou o conceito de sustentabilidade, em uma dimensão mais social e política (UICN Sustainable Use Initiative, 1999).